| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
ГЛАВА 13 ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ПОДАТКОВОГО ПРОЦЕСУ | ||
|
У процесі реформування податкової системи Росії склалося переконання в необхідності майже буквального проходження цієї загальної тенденції. У цій главі буде показано, які проблеми виникають у західних країнах на цьому шляху, як вони вирішуються і наскільки адекватно інтерпретується і переймається цей досвід в Росії і які альтернативи тут можливі. У період 1999-2001 рр.. в Росії спостерігалося зростання економічних показників реального сектора економіки, що сприяло під-вищення обсягів податкових надходжень в усі ланки бюджетної системи. Однак на цій підставі було б помилковим робити висновок про корінних зрушеннях в ефективності функціонування податкової системи - про це свідчило зміна динаміки податкових платежів у першому півріччі 2002 р. Податкова дисципліна як і раніше кульгає, продовжується використання різного роду нелегальних і напівлегальних схем ухилення від податків. Які причини такої ситуації і як можна домогтися більш ефективного функціонування податкової системи? Перша причина полягає в радикальній зміні відносин власності, в результаті чого з'явилася маса нових форм підприємницької діяльності, юридичних інститутів та фінансово-грошових інструментів, нових схем обороту капіталів, фондових цінностей і т.д. У зв'язку з лібералізацією зовнішньоекономічної діяльності широкого поширення набули операції за участю іноземних фірм і підприємств. З урахуванням нових умов податковим органам довелося перебудовувати свою діяльність, і в цій роботі багато труднощів не вдається долати так оператив-но, як це спочатку передбачалося. В якості другої причини слід назвати лавиноподібне ускладнення податкової системи. При реформуванні системи оподаткування за основу були прийняті податкові режими, що застосовуються в найбільш розвинених країнах світу. В результаті за період з 1991 р. до прийняття НК РФ було прийнято понад 2500 нормативних документів, багато з яких продовжують діяти і сьогодні (оскільки поки не вдається реалізувати повною мірою основну ідею, що виправдує спішне прийняття Кодексу - заміну їм, як документом прямої дії, всього масиву інструктивного і роз'ясняє матеріалу) . Крім того, в результаті обвальної і нерегульованої приватизації державної власності в Росії сформувалася специфічна модель господарювання, в рамках якої відомі на Заході ринкові механізми, корпоративні інститути, моделі поведінки зазнали радикальну деформацію, яка перекрутила їх сутність і змістивши їх функціональну спрямованість. Розглянемо цю проблему на прикладі такого важливого елементу підприємницької діяльності, як інститут приватного юридичної особи. Як відомо, на Заході він представлений у двох його основних модифікаціях: товариства (компанії) з обмеженою відповідальністю та акціонерного (анонімного) суспільства. За допомогою цього інституту приватне підприємництво забезпечує собі такі переваги і вигоди: для інвесторів (засновників) компанії - обмеження фінансової відповідальності, можливість вкладати свої капітали в різні підприємства, право переводити свої доходи на режим обкладання корпоративним податком; для керуючих компаній - свободу від втручання власників капіталу в його повсякденну комерційну діяльність. В інституті приватного юридичної особи реалізований важливий принцип відділення капіталу-власності від капіталу-функції. У формі акціонерних компаній, для яких число інвесторів (акціонерів) обмежено лише числом випущених акцій, забезпечується перевага залучення під єдине управління фінансових ресурсів, що належать необмежено широкому колу осіб. Саме така концентрація приватних капіталів дозволяє домагатися зростання продуктивності праці, що в кінцевому результаті і обумовлює про-гресс суспільства. Відповідальність менеджера перед власниками капіталу відіграє тут ключову роль, примушуючи його домагатися прозорості та ефективності діяльності підприємства. Тим часом у російській модифікації акціонерної форми капіталу була реалізована тільки сторона прав, переваг для керуючих (обмеження їх фінансової відповідальності), в тоді як їх відповідальність перед акціонерами - на боці їх обов'язків - фактично усунена. Це дозволило керуючим - директорам підприємств користуватися майном підприємств як своєю особистою власністю і при цьому не нести ніякої відповідальності перед дійсними власниками - акціонерами підприємства. У результаті для керуючих підприємств відкрилася легка можливість «перекачувати» реальні доходи підприємств в свою кишеню, не показуючи їх в балансовій, офіційної звітності. Досягається це за допомогою різних фінансових схем, що дозволяють концентрувати прибуток у різного роду підставних, дочірніх або офшорних компаніях з подальшим її переведенням у готівку або прямим переказом на свої особисті банківські рахунки. Тепер порівняємо умови діяльності менеджера західного підприємства і російського директора. Перший постійно перебуває під тиском власників, що вимагають прибутку і контролюючих його діяльність. У разі, якщо кероване ним підприємство не декларує прибутку у своїх звітах, слід звільнення найманого менеджера. Відсутність прибутку безпосередньо впливає як на дивідендний дохід, так і на зростання курсової вартості акцій (капіталізований дохід), тому він зазвичай розглядається як головний показник якості управління, від якого залежить добробут менеджера. Зазначені вимоги акціонерів змушують керуючих підприємств вести правильний облік, економити на витратах (в тому числі і на виплату премій і доходів самим керуючим) і складати достовірні балансові звіти, включаючи і уявлення балансового прибутку (що особливо важливо для податкових органів, які на основі балансового прибутку ведуть облік податкових зобов'язань підприємства). Навпаки, російський директор, як правило, зовсім не зацікавлений в тому, щоб показувати прибуток, з якої у формі дивідендів виплачується дохід власника. Його власний дохід забезпечується незалежно від звітної прибутку підприємства, тому директор цілком може обійтися без того, щоб прибуток фігурувала у звітності. Йому важливо зберегти контроль над фінансовими і товарними потоками на підприємстві і формально від-читатися перед контролюючими органами. Така схема отримання доходу, на відміну від класичної західної моделі, вимагає не прозорості, а навпаки, закритості звітності, відсутність у ній реальних фінансових показників підприємства, що ускладнює, а в ряді випадків робить неможливим контроль за нарахуванням податків. У результаті звітна прибуток підприємства часто не відображає реальної картини, а оскільки податки обчислюються саме на підставі звітності, вони також виявляються заниженими. Разом з тим, оскільки ця ж звітність використовується як основа для складання податкових декларацій підприємства, вимоги акціонерів відносно більшої фінансової «прозорості» у діяльності підприємства об'єктивно сприяють зміцненню податкового контролю, що полегшує, у свою чергу, роботу податкових органів. У Росії справа йде інакше. Директора використовують офіційну бухгалтерську звітність виключно для цілей пред'явлення її податковим органам, тому вони не зацікавлені в тому, щоб вона відображала реальний стан речей. Для контролю фінансових потоків підприємства вони використовують свої особисті, закриті системи обліку, в яких широко застосовуються рух коштів через рахунки в західних банках і з посередництвом підставних або офшорних фірм. Податкові органи, зі свого боку, в прагненні отримати уявлення про справжній стан речей на підприємстві змушені посилювати контроль і пред'являти все більш високі вимоги до звітності. Однак ускладнення звітності, правил ведення бухгалтерського обліку крім зростання прямих витрат як з боку господарюючого суб'єкта, так і з боку контролюючих органів породжує і зростання різного роду лазівок для приховування доходів. У результаті утворюється порочне коло, що веде до погіршення становища законослухняних платників податків за рахунок недобросовісних. Таким чином, низьким рівнем корпоративної культури, що склалася до теперішнього часу в Росії, можна пояснити ведення неадекватною бухгалтерської звітності, яка не відбиває реальності або спотворює її. Тому обчислені податки не відповідають дійсному стану підприємства і його здатності нести податковий тягар, а контроль над його діяльністю виявляється недостатньо ефективним. Враховуючи ці обставини, можна констатувати, що потенціал податкової системи Росії не може бути повною мірою реалізований тільки за рахунок звичайних заходів щодо вдосконалення податкового обліку, кращої організації податкового контролю і т.д. Надзвичайно важливо здійснити необхідні зміни у функціонуванні основних інститутів ринкової економіки, створити правильну основу для їх взаємодії. Слід також визнати, що одним з основних факторів, що забезпечують стабільне функціонування всіх суспільних інститутів, включаючи і інститут оподаткування, є впевненість суспільства в тому, що держава реально визначає і контролює дотримання всіма суб'єктами економічної діяльності загальних і справедливих для всіх правил гри. При цьому особливого значення набуває дослідження суспільних інститутів, що діють у сфері податкових відносин, саме на етапах реформування, зміни податкової системи. Це цілком зрозуміло, якщо взяти до уваги, що зміна системи податкових відносин неминуче тягне за собою відповідні зміни в поведінці господарюючих суб'єктів, спрямовані на адаптацію до нових умов і мінімізацію податкового тягаря. Суспільство, зі свого боку, негайно реагує як на стабілізуючі дії влади, так і на виражене ухилення держави від виконання своїх функцій . Відомий вчений В. Полт-Сидоровичу у своїх робіт показав закономірність швидкого поширення та розвитку неформальних зв'язків та інститутів, існування яких виявляється направлено вигідним для окремих учасників, але невигідним для суспільства в цілому. Такі моделі відносин, звані автором «інституційними пастками», за бездіяльності держави не тільки тривало зберігають своє існування, але і мають виражену тенденцію до розширення і поширенню, причому для окремих суб'єктів економічних відносин участь в них стає тим вигідніше, чим більше число осіб втягується в ці «пастки». Одним з прикладів таких «пасток» є ситуація функ-нальних середу навколо організаційно-правової моделі акціонерного товариства. У Росії, як уже зазначалося, оказива [ється можливим користуватися режимом обмеженої відповідальності і мати пільгове оподаткування як для корпоративної структури і витягувати при цьому доходи з акціонерного суспільства як із одноосібного підприємства. Для вирішення цієї проблеми необхідний комплекс заходів, обхвати-вающих не тільки внесення поправок в акціонерне законодавство, а й системний вплив на середовище, в якому діють суб'єкти підприємницької діяльності, тобто не тільки застосовувати засоби формального регулювання, а й активно впливати на комерційні звичаї, традиційні методи вирішення спорів, конфліктів і т.д. З даною проблемою пов'язане питання про відсутність діючого механізму відповідальності членів адміністрації підприємств за шкоду, заподіяну підприємству (в рівній мірі як приватній, так і державному або приналежному іноземним інвесторам). Можна навести чимало прикладів, коли адміністрація підприємства навмисно веде його до банкрутства, затримує оплату поставок, переклад податкових платежів, використовуючи «зекономлені »кошти для цілей особистого збагачення. Широко поширена практика створення підставних юридичних осіб, які свідомо не розраховані на реальну діяльність і зникають без сліду, залишивши за собою хвіст боргів, у тому числі і з податків державі. Це питання можна вирішувати за допомогою різних способів. Одні з них лежать «на поверхні»: наприклад, підвищення відповідальності керівників підприємств, директорів і головних бухгалтерів підприємств за порушення в галузі звітності та оподаткування керованих ними юридичних осіб. У певних ситуаціях відповідна відповідальність повинна виникати і для акціонерів компаній (якщо вони втручаються в питання управління в особистих цілях, що призводить до погіршення фінансового стану компанії або її банкрутства). Крім того, можна встановити підвищені нормативи мінімального статутного капіталу для акціонерних товариств (наприклад, у розмірі 100-200 тис. дол США), припускаючи, що підприємці, які оперують меншими сумами капіталу, повинні використовувати для своєї діяльності тільки організаційно-правові форми підприємств з повною відповідальністю їх засновників по боргах створеного ними підприємства. Можливо, наприклад, використання форм повного або командитного товариства. Це має утруднити створення і реєстрацію приватних юридичних осіб, використовуваних як підставних ланок у різного роду «отмивочних» і антиподаткових схемах. Важливу роль може зіграти зміцнення контролю над дотриманням прав інвесторів - особливо в тому, що стосується більшої достовірності та «прозорості» фінансової звітності товариств. Необхідно також послідовно проводити політику на впровадження здорової корпоративної культури. Потребує посилення і контроль за операціями компаній з так званими афілійованими особами (як юридичними, так і фізичними). У зв'язку з цим представляється доцільним прийняти закон, що регулює правовідносини за участю афілійованих осіб та використанням інсайдерської інформації. Виникнення перерахованих вище проблем пов'язано з недооцінкою необхідності ефективного захисту акціонерів, рядових власників капіталу, яку має забезпечувати саме держава за допомогою свого апарату. При цьому важливо розуміти, що неефективність держави виявляється не тільки в тому, що воно не може жорстко контролювати виконання власних вимог (сплату податків), а головним чином у тому, що воно не забезпечує необхідних послуг господарюючим суб'єктам - підтримка чесної конкуренції, забезпечення рівних можливостей , захист добросовісної сторони за контрактом від зловмисних дій контрагента. Саме за такий захист і платять податки господарюючі суб'єкти. Тому найважливішою умовою створення здорового конкурентного середовища є підвищення довіри до держави як гаранта певних встановлених «правил гри», здатному їх строго дотримуватися і підтримувати. Для того щоб зрозуміти, як виживають і поширюються «інституційні пастки», необхідно мати на увазі, що вони породжують позитивний зворотний зв'язок між числом беруть участь у них суб'єктів і вигодами кожного з них. У цьому відношенні вони походять на сумнозвісні «піраміди» в початковій стадії їх необмеженого зростання. Згадана позитивний зворотний зв'язок в простому випадку (прямий пропорційності) породжує, як відомо з математики, вибухоподібний експоненціальне зростання числа учасників, який триває аж до досягнення природного насичення. У будь-якому випадку виграш від збільшення числа учасників подібних інститутів полягає в тому, що відбувається перевантаження правоохоронних органів і податкових інспекцій за кількістю контрольованих суб'єктів, що неминуче призводить до зниження якості контролю. Крім того, за участю багатьох суб'єктів спільними зусиллями виробляються більш витончені форми дій, які використовують все більш дрібні і вузькі «вікна» в законодавстві. Подібні порушення складніше виявити і довести в судовому порядку. У процесі свого виникнення і розвитку різні громадські інститути можуть зазнавати особливі зміни - деформації, які адаптують їх до нових умов існування і виконання нових функцій. Під деформацією тут розуміється таке поступове зміну інституту, при якому формально він залишається тим самим (в тому сенсі, що підпадає під ті ж нормативи і правила регулювання), однак починає виконувати інші функції. Останні можуть виявитися як корисними для держави та її економіки, так і шкідливими. Саме таким чином виникають особливі умови та обставини, що сприяють поширенню практики ухилення від податків. Деформація може бути спонтанною - виявляється як реакція з боку рядових суб'єктів економічної діяльності, і свідомої, організованої або стимулируемой державою і переслідує певні цілі. Як приклад можна привести інститут цінних паперів, який в радянський час практично зводився до облігацій державної позики. Бурхливий розвиток цього інституту відбулося на початку 1990-х рр.. і було пов'язане з приватизацією. Приватизація породила найбільш масову цінний папір цього періоду - приватизаційний чек («ваучер») і акції. Однак акціонерні товариства й акції, сконструйовані як зручний інститут управління ризиками в процесі інвестування, трансформувалися для виконання зовсім інших функцій, з яких найбільш небезпечними для суспільства слід вважати акумуляції коштів населення (через «піраміди») і використання їх в різного роду фіктивних угодах, що укладаються з метою ухилення від оподаткування. Загальний висновок щодо вищерозглянутих механізмів зловживань з використанням акціонерної форми власності полягає в тому, що застосування звичайних методів посилення податкового контролю не може бути ефективним без відповідного налагодженого функціонування самого суспільного інституту. Робота в цьому напрямку може бути зосереджена на придушенні відповідного інституту або на його трансформації. Придушення громадського інституту здійснюється або через цілеспрямовані зусилля регулюючих і правоохоронних органів, або через створення деякого альтернативного інституту, що виконує функції подавляемого більш ефективно і з меншими суспільними витратами. При цьому можуть використовуватися такі засоби, як ліцензування та атестація певних операцій або видів діяльності з метою створити для цих операцій або виду діяльності, раніше не мали необхідного легального визначення (а отже, погано піддаються контролю), якогось формального статусу. Сенс такого запобіжного полягає в тому, що, витративши певні ресурси на входження в ринок, господарюючий суб'єкт стає зацікавлений у збереженні свого місця в ньому, тобто стимулюється на довгострокову стабільну діяльність, зростає його зацікавленість у стабільних господарських зв'язках і відносинах, надійність яких може гарантувати судова система держави. Тому його контакти з ринковими партнерами переміщуються в легальну область і стають більш доступними звичайним засобам податкового регулювання і контролю. Разом з тим використання такої форми регулювання різко підвищує ризики в разі виявлення податкових злочинів (наприклад, загроза відкликання ліцензії), що також спонукає суб'єкта до дотримання закону. 1. Трансформація інституту в бажаному для держави і суспільства напрямку пов'язана з великими складнощами і вимагає про-ництва відповідних норм права. Новий тип інституту повинен бути ефективніше, ніж колишній. Спроби такого роду неодноразово мали місце. Як приклад можна згадати інститут інвести-ційних фондів, який повинен був зайняти нішу «пірамід» в аку-мулирования коштів населення і переорієнтації їх у напрямку реального сектора економіки. Вся історія інвестиційних фондів (чекових, акціонерних та пайових) в Росії може служити ілюстрації-цією складності і довготривалості такого процесу. Однак незважаючи на те, що досі інвестиційні фонди не отримали в країні належного розвитку, свою роль в якості конкурента «пірамід» вони, безсумнівно, зіграли. Безпосередньо у сфері податкового регулювання хорошим прикладом може служити введення таких нових інститутів, як ПБОЮЛ (підприємець без утворення юридичної особи) та поставлений податок. Обидва інституту володіють тим корисною властивістю, що роблять дорожче входження в ринок і тим самим перешкоджають створенню суб'єктів «одноразового використання». Поставлений податок автоматично передбачає певний мінімальний обсяг операцій, без якого набуття статусу легального господарюючого суб'єкта (ПБОЮЛ) недоцільно. Водночас легальний статус дає можливість контролювати діяльність господарюючого суб'єкта та на законній підставі припиняти підприємницьку діяльність без відповідної державної реєстрації. Інший позитивний приклад створення спеціального інституту - введення індивідуального номера платника податків (ІПН), який дозволяє організувати автоматичну обробку зростаючого потоку податкової інформації. Цей інститут спрямований на введення в єдину систему обліку всіх податкових платежів і вже дав явні результати. Використання сучасних технічних засобів і мето-дов обробки інформації в поєднанні з організаційними заходами дозволили істотно підвищити рівень роботи з кожним платником податків, створити так званий «податковий портрет» платника податків. | ||
| « Попередня | Наступна » | |
|
| ||