17.5. СУТНІСТЬ І ЗАВДАННЯ ФІСКАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ
Основними інструментами податково-бюджетної політики є податкові та бюджетні регулятори. До податкових регуляторів відносяться види податків і платежів, їх структура, об'єкти оподаткування, суб'єкти платежів, джерела податків, ставки, пільги, санкції, терміни справляння, способи внесення. Бюджетні ре-регулятора - це рівень централізації коштів державою, з-відношення між федеральним або республіканським і місцевими бюджетами, дефіцит бюджету, співвідношення між державним бюджетом та позабюджетними фондами, бюджетна класифікація статей доходів і витрат та ін
Фіскальна політика в залежності від механізму реагування на зміни економічної ситуації підрозділяється на дискреционную і недискреційну (автоматичну), відповідно до чого визначається механізм її функціонування, конкретизуються форми і методи регулювання.
Дискреційна фіскальна політика грунтується на рішеннях уряду, який, маніпулюючи податковими ставками або структурою оподаткування, рівнем державних витрат, впливає на формування сукупного попиту та сукупної пропозиції, реальний обсяг національного продукту, рівні зайнятості, інфляції та цін .
Автоматична бюджетно-податкова політика, обумовлена можливістю автоматичних змін рівня державних витрат і податкових надходжень при зміні економічних умов, формується незалежно від рішень уряду. Це політика вбудованих стабілізаторів-механізмів, що працюють в режимі саморегулювання і компенсуючих зміни в загальному обсязі і структурі планових витрат та інвестицій. Вбудовані стабілізатори можуть підвищувати дефіцит державного бюджету (або скорочувати його позитивне сальдо) в період спаду і збільшувати позитивне сальдо (або зменшувати дефіцит) в період інфляції без прийняття спеціальних рішень з боку уряду. До вбудованих стабілізаторів відносяться: податки, допомоги з безробіття, соціальні виплати, які служать для ослаблення реакції економічної системи на зміни обсягу виробництва товарів і послуг, рівня цін і процентних ставок. Провідна роль тут належить податкам.
Дія вбудованих стабілізаторів пояснюється наступним чином. У період спаду зростає безробіття і автоматично збільшуються витрати бюджету на виплату соціальних допомог, отже, зростають доходи населення та сукупний попит. У період підйому складається протилежна ситуація.
Уряду проводять дискреционную, так звану стабілізаційну, фіскальну політику, яка залежно від фази економічного циклу може бути стримуючою або стимулюючої (дефіцитної).
Стримуюча фіскальна політика проводиться на етапі економічного підйому з метою подолання інфляції, викликаної надлишковим попитом. Вона спрямована на обмеження ділової активності, зменшення реального обсягу ВВП у порівнянні з його потенційним рівнем. Механізм реалізації стримує політики припускає збільшення чистих податків (різниця між доходом уряду, отриманим від справляння податків, і урядовими трансферними платежами) або їх зростання в поєднанні зі зменшенням урядових витрат (закупівель та замовлень), що компенсує очікуване пожвавлення сукупного попиту у приватному секторі економіки.
Стимулююча (дефіцитна) фіскальна політика здійснюється в період спаду виробництва при значному рівні безробіття допомогою заходів, спрямованих на зниження чистих податків або на поєднання зниження чистих податків з уве-личен державних витрат.
Стабілізаційний вплив податків і державних витрат на економічний розвиток обумовлено тим, що вони володіють мультиплікаційним ефектом і мають прямий вплив на сукупний попит, обсяг національного виробництва, зайнятість населення. Так, в період спаду уряду, стимулюючи державні витрати, викликають мультиплікаційний зростання споживчих витрат і розмножувальний ефект інвестицій.
Мультиплікатор державних витрат МР, рівний відношенню 1 / (1 - MPC), де MPC-гранична схильність до споживання, показує приріст ВНП в результаті зростання державних витрат на закупівлю товарів і послуг.
При значному рівні безробіття держава проводить стимулюючу політику у формі скорочення податків. Більш низькі податки викликають збільшення доходів домашніх господарств, що веде до збільшення витрат і зростання сукупного попиту, цін, розширенню обсягу виробництва і сукупної пропозиції, а в результаті - до підвищення реального ВВП. Їх зниження також стимулюють зростання заощаджень домашніх господарств і збільшення прибутковості підприємницьких інвестицій, що, в свою чергу, сприяє підвищенню норми накопичення капіталу, розширення виробництва, зниження безробіття і збільшення національного продукту. Отже, податки також призводять до мультиплікаційного ефекту.
Мультиплікатор чістихналогов МРН-це відношення величини зміщення сукупного попиту до величини заданого зраді-ня реальних чистих податків. Його абсолютна величина визначається за формулою МРН - МРГ - 1.
Податки порівняно з державними витратами в меншій мірі впливають на зміну величини національного продукту. Податковий мультиплікатор менше мультиплікатора державних витрат на величину граничної схильності до споживання:
Це пояснюється тим, що державні витрати є складовою сукупних витрат, а податки виступають фактором, що впливає тільки на споживання - одну з змінних сукупних витрат. Крім того, якщо кожна грошова одиниця, використана на закупівлю товарів і послуг, робить прямий вплив на приріст ВНП, то при скороченні податків тільки одна частина зекономлених доходів сімейних господарств йде на споживання, оскільки інша йде ^ а заощадження.
Вибір урядом форм і методів здійснення стабілізаційної фіскальної політики залежить від використовуваної концептуальної моделі державного регулювання. У теорії та практиці держав з ринковою системою виділяються дві такі моделі - неокейнсианская і неокласична.
Дж. Кейнс особливе значення надавав недіскреціонной бюд-жетно-податковій політиці, яка, на його думку, здатна амортизувати кризу. Вбудована стабільність виникає внаслідок наявності функціональної залежності між податками і національним доходом. Так, величина збираного чистого податку варіюється пропорційно величині чистого національного продукту (ЧНП), отже, у міру зміни рівня ЧНП можливі автоматичні коливання (збільшення або зменшення) розмірів податкових надходжень і виникаючих бюджетних дефіцитів і надлишків (рис. 17.1).
Як показано на рис. 17.1, розмір автоматично виникаючих бюджетних дефіцитів і надлишків, а отже, і вбудована стабільність залежать від сприйнятливості змін у податках до змін величини ЧНП. Якщо податкові надходження енергійно змінюються слідом за зміною ЧНП, то нахил ли-
нии Г буде крутим, а вертикальна відстань між Т і С, тобто дефіцит державного бюджету, або його надлишок, - великим . При незначних змінах податкових надходжень нахил буде пологим, елементи вбудованої стабільності незначними.
Антиінфляційний ефект полягає в тому, що в міру зростання ЧНП відбувається автоматичне підвищення податкових надходжень, яке з часом обумовлює скорочення споживання, стримує надмірна інфляційне зростання цін, а в результаті - викликає зниження ЧНП та зайнятості. Наслідком цього стає уповільнення економічного підйому і формування тенденції до ліквідації дефіциту державного бюджету та утворення бюджетного надлишку.
Таким чином, в кейнсіанської теорії основним показником фіскальної політики є зміна бюджетної позиції, тобто величини дефіциту або надлишку федерального бюджету.
Неокласична модель податкового регулювання грунтується на теорії "економіки пропозиції", представники якої обгрунтували висновок, що однією з умов, що забезпечують зростання заощаджень та розширення інвестиційної діяльності, виступає низький рівень податків. Для цього вони використовували бюджетну концепцію А. Лаффера, де головною змінною величиною є граничні ставки податків. Так, якщо граничні ставки досягають досить високого рівня, то скорочуються стимули для підприємницької ініціативи та розширення виробництва, падають прибутку, посилюється процес ухилення від сплати податків, а отже, знижуються і загальні податкові надходження. Зменшення граничних податкових ставок викликає протилежний ефект.
Аналіз наслідків зниження податків для державних фінансів здійснюється на основі кривої Лаффера. Вважаючи, що податкові надходження є продуктом податкової ставки і податкової бази, Лаффер простежив графічну взаємозв'язок між ними (рис. 17.2) і дійшов висновку, що ефект впливу зміни норм оподаткування на бюджетні надходження залежить від величини еластичності випуску продукції за податковою ставкою. Коли її величина досягає - 1, податкові надходження починають скорочуватися. Таким чином, у міру зростання норм оподаткування від 0 до 100% надходження до державного бюджету будуть рости від 0 до деякого максимального рівня, а потім знову почнуть знижуватися до 0 у зв'язку з тим, що більш високі податкові ставки стримують економічну активність і скорочують податкову базу .
Крива Лаффера не встановлювала кількісних критеріїв, вони були розроблені пізніше. Визначено, що всі податкові
вилучення з прибутку не повинні перевищувати її половини, тому що в противному випадку порушується дія виробничо-стимулюючої функції податку і він починає чинити дестабілізуючий вплив на економічну діяльність. Оптимальним вважається податкове вилучення 1/3 прибутку, або 30-40% її величини.
Таким чином, неокейнсіанці будують механізм податкового регулювання на основі змін рівня податків (їх зниження як засобу проведення антициклічної політики, підвищення в роки пожвавлення з метою стримування ділової активності), а неокласики - на основі широкомасштабного і цілеспрямованого зниження загального рівня податків для підтримки високого рівня заощаджень та інвестицій, а також розширення загальних податкових надходжень.
Для визначення ефективності фіскальної політики використовуються різні показники.
Рівень (норма) оподаткування виступає загальним кількісним показником діяльності держави у сфері оподаткування. Він обчислюється як відношення суми податкових надходжень до величини ВВП або національного доходу. Даний показник не є нормативним і розрізняється залежно від специфіки держави. Але при його ув'язці з рівнем душового доходу норму оподаткування можна використовувати для оцінки міри жорсткості податкової політики. Так, за результатами Корреа-ляційними-регресивного аналізу даних по 82 країнам, у державах з рівнем доходу на душу населення менше 1000 дол. США "теоретичний" рівень податкового тиску повинен становити не більше 30% до ВВП.
Крім того, для визначення рівня податкового навантаження на мікро-і макрорівнях використовуються наступні показники:
гранична податкова ставка (відношення абсолютних змін сум доходів, що надійшли до бюджету, і абсолютної зміни ВВП);
еластичність сукупних податкових надходжень по доходу (коефіцієнт еластичності, що показує ступінь пожвавлення доходів);
податковий мультиплікатор та індекс концентрації, що відображають ступінь контролю держави;
«рівень централізації фінансових ресурсів.
Засобом досягнення цілей фіскальної політики є бюджетно-податковий механізм, який включає сукупність різних організаційно-правових форм і методів, використовуваних державою для реалізації стабілізаційної політики, а також її інституційне оформлення.
Уряду залежно від економічних умов і етапу розвитку національної економіки вибирають форми бюджет-но-податкового впливу, які поділяються на прямі і непрямі. ^
Пряма форма регулювання передбачає використання в основному інструментів бюджетного регулювання, серед яких - субсидії, субвенції, дотації окремим підприємствам і галузям, регіонам; цільові кредити; державні закупівлі товарів і послуг; державні інвестиції.
Непряма форма регулювання грунтується на поєднанні бюджетних і податкових регуляторів, за допомогою яких держава може впливати на фінансові можливості виробників, розміри платоспроможного попиту, інвестиції, витрати підприємств, інфляційні процеси, бюджетний дефіцит, державний борг та ін . Серед непрямих форм регулювання - податки і податкові пільги, внески до фондів соціального страхування, державні позики та ін
Уряду з метою реалізації стабілізаційної політики, надання стимулюючого або стримуючого впливу на економіку використовують різноманітні методи бюджетного регулювання :
податки і податкові пільги; - пряме бюджетне фінансування загальнодержавних програм (природоохоронних, інвестиційних, приватизації, розвитку паливно-енергетичного комплексу, створення нових робочих місць, фінансування фундаментальних наукових дослі-джень та ін.);
® субсидування деяких галузей, підприємств, господарств для вирівнювання економічних умов господарювання;
субсидування цін (пільгові тарифи на електроенергію та воду для окремих районів та ін.);
видачу безвідсоткових і пільгових кредитів у вигляді позик під низький відсоток, довгострокових ^ позик, дотацій за кредитами, а також гарантій банківських позичок для фермерських господарств, венчурних фірм, підприємств, які проводять конверсію;
створення за рахунок бюджетних ресурсів особливих фондів і резервів для запобігання диспропорцій у розвитку економіки, підтримки підприємств та ін (стабілізаційні фонди, матеріальні резерви, фонд непередбачених витрат);
«Надання державних інвестицій відсталим регіонам, використовуваним для розміщення підприємств націоналізованих галузей, будівництва виробничих будівель широкого призначення;
введення надбавок за кожне новостворене робоче місце з метою заохочення створення нових високотехнологічних пройз-водств, а також надбавок до інвестицій для заохочення вкладень у відсталі регіони;
соціальне регулювання для забезпечення соціальних гарантій через розподіл бюджетної частини національного доходу на розвиток соціальної сфери, створення соціально-культурних установ, надання допомоги окремим верствам населення (допомоги, пенсії, індексація доходів);
екологічні збори, використовувані на охорону навколишнього середовища;
надання допомоги (технічної, у розміщенні реклами, реалізації продукції, експорті) приватним підприємствам.
Уряди використовують також величезний арсенал методів податкового регулірованш економіки на мікро-і макрорівні, серед яких виділяються:
«Методи, пов'язані з видами, ставками, структурою податків (введення нових або підвищення діючих ставок податків; маніпулювання величиною ставок податків на певній території або в певний проміжок часу; зміна структури податків; використання прогресивної системи оподаткування; диференціація ставок податків по галузях і ві- дам виробництв; використання різноманітних систем прибуткового оподаткування корпорацій);
методи, пов'язані з пільгами і знижками, в тому числі поощряющими ділову активність, стимулюючими міграцію 13 Зак. 303385 капіталу, розвиток експортного виробництва, підприємництва, наукових досліджень та ін (пільги та знижки на особисті доходи платників податків; система прискореної амортизації; інвестиційний податковий кредит; пільги окремим галузям і компаніям; знижки на прибуток малого бізнесу і збиткових підприємств; відрахування з податкової бази витрат на наукові дослідження; пільги при оподаткуванні доходів від приросту капіталу; пільги, що стимулюють приватні інвестиції в акції, а також підприємствам, що створюють робочі місця, іноземним інвесторам в офшорних зонах, податкових гаванях та ін.);
- методи, пов'язані з гармонізацією і уніфікацією національних податкових систем (узгодження податкових законодавств, уніфікація ставок по провідним видами податків, структур оподаткування, механізмів вилучення податків, складу оподатковуваних доходів).