§ 4. Податкова система Російської Федерації
Принципи побудови податкової системи, які є основоположними в економічно розвинених країнах, показали свою ефективність і можуть бути запозичені Росією, - це:
детальна структурованість і цілісність податкової системи. Забезпечується жорсткою централізацією управління податками з боку держави на базі податкового законодавства. Даний принцип передбачає тісну взаємопов'язаність податків, що виключає подвійне оподаткування, право вибору в окремих випадках платником податків конкретного виду податку або податкової ставки, а також суворе поділ податків на цент-ральних і місцеві;
гнучкість податкової системи, забезпечена можливістю щорічно уточнювати ставки податків і здійснювати податкову політику з урахуванням змін політичної та еко-номічного кон'юнктури на основі щорічно прийнятих законів по бюджету;
соціальна спрямованість податкової системи, пов'язана зі стимулюванням соціального та економічного розвитку країни з урахуванням таких факторів, як темпи розвитку, фінансове становище галузей економіки, уро-вень інфляції і безробіття, вирівнювання розвитку регіонів.
Доходи бюджетів утворюються за рахунок податкових і неналого-вих видів доходів, а також за рахунок безоплатних та безповоротних перерахувань. До податкових доходів відносяться передбачені податковим законодавством РФ федеральні, регіональні і місцеві податки і збори, а також пені і штрафи (ст. 41 БК РФ).
Нижче наведена структура доходів федерального бюджету за підсумками виконання бюджету за 2003 р. (у тис. руб.) (Табл. 1.2)
Протягом 1990-х рр. . податкова система будувалася на основі Закону РФ від 27.12.1991 «Про основи податкової системи в РФ». Діяльність податкових органів підпорядковувалася закону РФ від 21.03.1991 «Про податкові органи РФ». З кінця 1990-х рр.. на-Лігво система формується і розвивається згідно кодифікації-царювати федеральному закону - НК РФ. Відповідно до ст. 12 НК РФ в РФ встановлені три види податків і зборів:
федеральні податки і збори;
податки суб'єктів РФ (регіональні податки);
місцеві податки.
В даний час податкову систему Росії складають 13 податків і два збори (держмито - це за своїми ознаками збір), в тому числі федеральних - 10, регіональних - 3, місцевих - 2. Слід також звернути увагу, що в рамках спеціальних податкових режимів встановлено три єдиних податку: єдиний сільськогосподарський податок, єдиний податок при застосуванні спрощеної системи оподаткування, єдиний податок на поставлений дохід для окремих видів діяльності (табл. 1.3).
Поділ податків за рівнями влади забезпечує здійснювала-тичних державою регулюючої функції, дозволяючи йому впливати на соціально-економічні процеси на федеральному, регіональному та місцевому рівнях.
Поділ податків за рівнями влади доцільно проводити з урахуванням наступних принципів:
податкові доходи кожного рівня влади повинні бути достатні для фінансування закріплених сфер або предметів відання;
ніж менш мобільна податкова база (вартісна, фізична або інша характеристика об'єкта оподаткування), тим на більш низькому рівні державної влади проводиться її оподаткування. Наприклад, високою мо-стабільністю володіють праця і капітал, а низької - природ-
-
ві ресурси і нерухомість. Тому доцільно за-кріпити на федеральному рівні оподаткування доходів фізичних і юридичних осіб, а на інших рівнях - оподаткування майна;
більшість регулюючих податків закріплюється на федеральному рівні;
непрямі податки (стягуються у вигляді надбавки до ціни товару) - акцизи, податок на додану вартість, тамо-женние мита - стягуються на федеральному рівні;
число спільних сфер ведення з податкових питань Федерації і її суб'єктів має бути мінімізовано. Податкова система формується і реформується шляхом встановлення та введення нових податків, їх зміни і скасування.
Встановити податок чи збір не означає тільки дати йому назва-ня, необхідно визначення в НК РФ платників, а також істотних елементів податкових зобов'язань: об'єкта оподат-кування, податкової бази, податкового періоду, податкової ставки, порядку обчислення податку, порядку та строків сплати по-датку, а в необхідних випадках і податкових пільг. Встановити податок можна тільки шляхом прямого перерахування в законі про податок істотних елементів податкового зобов'язання. Якщо податок встановлюється шляхом послідовного видання кількох нормативно-правових актів, то такий податок вважається остаточно встановленим, коли визначений його останній елемент.
Введення податку означає рішення суб'єктів РФ і муніципальних утворень про дію певного регіонального або місцевого податку на своїй території. Вичерпний перелік податків і зборів всіх рівнів закріплюється НК РФ. Суб'єкти РФ і муніципальні освіти має право самостійно вирішувати, вводити чи не вводити на своїй території регіональні (місцеві) податки, оскільки вичерпний перелік регіональних податків породжує тільки право, але не обов'язок встановити податок. Таким чином, встановлення в НК РФ регіонального (місцевого) податку породжує право суб'єкта РФ (місцевого самоврядування) своїм законом (нормативним правовим актом представницького органу місцевого само-врядування) встановити і ввести в дію цей податок незалежно від того, чи вводять його на своїй території інші суб'єкти РФ (муніципальні самоосвіти). Так, 29.11.2004 р. НК РФ по-повнився новою главою 31 «Земельний податок». Цей податок - місць-ний. Тому на території муніципальних самоосвіти він може бути остаточно встановлений тільки відповідно з прийняттям нормативного правового акта представницького органу відповідної місцевої самоврядування.
Федеральні податки створюють основу дохідної частини федераль-ного бюджету (оскільки формуються з найбільш дохідних дже-рел), за рахунок них підтримується фінансова стабільність нижчестоящих - регіональних і місцевих - бюджетів. Перелік федеральних податків і зборів встановлюється НК РФ, ці податки і збори обов'язкові до сплати на всій території РФ.
Більшість федеральних податків є регулюючими, і щодо таких податків суб'єкти РФ мають певні права. Проте компетенція суб'єкта РФ щодо цих податків обмежена рамками частки ставки, яка покладається йому відповідно до законодавства. Наприклад, з податку на прибуток організацій визначена ставка до 24%, що розподіляється між федеральним і регіональними бюджетами: 6,5% - до федерального бюджету і не більше 17,5% - до бюджетів суб'єктів РФ. У межах закріпленої за ними податкової ставки суб'єкти РФ вправі встановлювати додаткові пільги.
Федеральні податки і збори слід вважати законно встановленими, якщо вони встановлені федеральним законодавчим органом в належній формі, тобто федеральним законом, у передбаченому законом порядку і введені в дію відповідно до чинного законодавства. Податки, стягнуті не на основі закону, не можуть вважатися законно встановленими. Конституція РФ виключає можливість встановлення податків і зборів органами виконавчої влади.
Податки суб'єктів РФ (регіональні податки) - це обов'язкові платежі, право встановлювати які відповідно до Конституції РФ або іншими законодавчими актами належить суб'єктам РФ. Податки суб'єктів РФ визначаються виходячи з тих функцій за видатковими повноваженнями, які законодавчо віднесені до компетенції влади суб'єктів РФ. Надходження від податків суб'єктів РФ або зараховуються в бюд-жет суб'єкта РФ, або розподіляються між бюджетом суб'єкта РФ і місцевими бюджетами. Регіональні податки забезпечують регіональні бюджети власними джерелами фінансування своїх витрат (проте частка регулюючих податків у доходах регіональних бюджетів значно перевищує частку власних податкових доходів). Загальний порядок встановлення та вилучення регіональних податків передбачений ст. 12 НК РФ. Відповідно до неї перелік регіональних податків встановлюється НК РФ (ст. 14) і законами суб'єктів РФ. Введення в дію регіональних податків проводиться законами суб'єктів РФ. Ці податки обов'язкові до сплати на території відповідного суб'єкта РФ.
При встановленні регіональних податків законодавчі (представницькі) органи суб'єкта РФ наділені правом визна-делять зазначені в НК РФ елементи оподаткування: податкові ставки (в межах, встановлених НК РФ), порядок та строки сплати податку, форми звітності з цього регіонального податку, а також податкові пільги та підстави для їх вико-користування платником. Якщо суб'єкт РФ з якоїсь причини не реалізує вищевказані права, то застосовуються граничні ставки та пільги, встановлені федеральним зако-нодательством.
Місцеві податки - це обов'язкові платежі фізичних та юридичних осіб, що надходять до місцевих бюджетів. Характерними рисами місцевих податків є їх регресивність і множинність. Вони надають регулюючий вплив на розвиток соціальної інфраструктури.
Платежі по місцевих податках надходять до місцевих бюджетів. Це міські, районні (з позицій оподаткування в поняття «район» не входить район всередині міста), селищні податки. Загальний порядок встановлення місцевих податків передбачений ст. 12 НК РФ. Відповідно до неї перелік місцевих податків встановлюється НК РФ (ст. 15) та нормативними правовими актами представницьких органів місцевого самоврядування. Введення в дію місцевих податків проводиться нормативними правовими актами представницьких органів місцевого самоврядування. Ці податки обов'язкові до сплати на територіях відповідних муніципальних утворень.
При встановленні місцевих податків представницькі органи місцевого самоврядування наділені правом визначати зазначені в НК РФ елементи оподаткування: податкові ставки (в межах, встановлених НК РФ), порядок та строки сплати податку, форми звітності з цього місцевого податку , а також податкові пільги та підстави для їх використання платником податків. Якщо представницький орган місцевого самоврядування з якоїсь причини не реалізує вищевказані права, то застосовуються граничні ставки та пільги, встановлені федеральним законодавством.
Федеральний устрій Росії має ще одну істотну особливість. Суб'єкти РФ - міста федерального значення Москва і Санкт-Петербург - своїми законами вправі встановлювати і вводити в дію не тільки регіональні, а й місцеві податки (ст. 12 НК РФ). У податковому праві інших федеративних держав - аналогів цьому положенню немає.
В даний час регіональні та місцеві органи влади не мають права встановлювати регіональні та місцеві податки, не передбачені НК РФ. Дане положення можна порівняти з повноваженнями регіональних і місцевих властей розвинених європейських країн, де роль федеральних органів у податковому правотворчості є провідною. У деяких країнах (Італія, Бельгія, Данія) у місцевих органів формально є право встановлювати місцеві податки, але уряд залишає за собою право контролювати їх ставки і суму. Такий підхід характерний і для федеративних держав, в яких частка місцевих податків у доходах місцевих бюджетів зазвичай вище, ніж в унітарних державах.
Сучасна трирівнева податкова система РФ досить динамічна і зазнала за останнє десятиліття ряд суттєвих змін. Всі вони були викликані необхідністю створення податкової системи, найбільш відповідної ринковим відносинам і надає можливість кожному рівню влади самостійно формувати дохідну частину свого бюджету виходячи з власних податків, регулюючих податків і неподаткових надходжень. Безумовно, її не можна назвати досконалою, але її розвиток відбувається еволюційним шляхом, забезпечуючи наступність і вдосконалення податкового права.
Чіткий розподіл податків за рівнями державного управління є одним з основних принципів не тільки організації, але й реформування податкової системи в умовах ринкової економіки.
У новітній історії становлення податкової системи Росії, яка почалася з 1991 р., виділяються три етапи:
Етап податкової централізації (1992-1993).
Етап податкової децентралізації (1994-1996).
Етап податкової централізації (з 1997 р. по теперішній час).
Закон РФ «Про основи податкової системи в РФ», який знаменував собою початок формування сучасної вітчизняної податкової системи, містив норму, згідно з якою «органи державної влади всіх рівнів не вправі вводити додаткові податки і обов'язкові відрахування, не передбачено смотрением законодавством РФ, так само як і підвищувати ставки встановлених податків і податкових платежів ». Іншими словами, з самого початку свого становлення податкова система Росії формувалася на принципах фіскальної централізації.
Але вже Указ Президента РФ від 22.12.93 р. «Про формування республіканського бюджету РФ і взаєминах з бюджетами суб'єктів РФ в 1994 році» фактично поклав початок другого етапу - децентралізації податкової системи. В Указі передбачати, що додаткові податки і збори в республіках у складі РФ, краях, областях, автономної області, автономних округах, містах Москві та Санкт-Петербурзі, додаткові місцеві податки і збори, не передбачені законодавством РФ, можуть вводитися рішеннями органів державної влади суб'єктів РФ, місцевих органів державної влади. При цьому сплата податків організаціями повинна проводитися за рахунок прибутку, що залишається у них після сплати податку на прибуток.
Суб'єкти РФ і муніципальні освіти активно викорис-зовано надане їм право на введення нових, не передбачено смотренних федеральним законодавством податків і зборів.
Втім, незабаром Президент своїм Указом від 18.08.96 р. при-знав, що втратила чинність з 1 січня 1997 згадану норму. Органам державної влади суб'єктів РФ пропонувалося скасувати з 1 січня 1997 свої рішення про введення додаткових податків та зборів, не засновані на Законі РФ «Про осно-вах податкової системи в РФ». Органам місцевого самоврядування з 1 січня 1997 було запропоновано ухвалити аналогічні рішення щодо введених ними додаткових податків і зборів.
Нинішня податкова система Росії централізована. Тут, правда, слід розрізняти централізацію в умовах унітарних і федеративних держав. Податкові системи унітарних го-сударств централізовані абсолютно. У федеративних державах, до числа яких належить і Росія, централізація відносна. Тут федеральний законодавець у рамках повноважень, визначених Конституцією РФ, встановлює загальні принципи оподаткування і формування податкової системи (у тому числі вичерпний перелік регіональних і місцевих податків і зборів). НК РФ встановив триланкову структуру податкової системи, яка відображатиме федеративний устрій Росії. Перелік податків і зборів всіх рівнів, що міститься в НК РФ, є закритим. Згідно НК РФ не можуть встановлюватися регіональні або місцеві податки і (або) збори, не передбачені Кодексом.
При цьому регулювання федеральними законами регіональ-них податків носить рамковий характер і передбачає, що на-конання відповідних правових інститутів конкретним юридичним змістом здійснюється законодавцем суб'єкта РФ. Однак законодавець суб'єкта РФ може здійснювати правове регулювання регіонального податку за умови, що таке регулювання не збільшує податковий тягар і не погіршує становище платників податків у порівнянні з тим, як це визначається федеральним законом.