14.3. Вимоги до бюджетну систему
Бюджетна система, як інша інша система, являє собою єдину сукупність взаємопов'язаних елементів, об'єднаних в єдине ціле і виконують єдину завдання - завдання забезпечення соціально-економічного розвитку держави та її регіонів за рахунок коштів, акумульованих в бюджетах відповідних рівнів.
В даний час бюджетна система є 3-рівнева-Невою, її елементами є бюджети, фонди, джерела формування та органи управління (табл. 5.1).
Бюджетам як економічної категорії притаманні такі ознаки:
плановість;
легітимність;
бездефіцитність (балансної);
зміна форми власності доходу;
простота формування бюджету;
простота схеми затвердження бюджету.
Плановість означає, що бюджет є одночасно планом і програмою держави (його територіального утворення) з точки зору залучення і використання фінансових коштів на виконання завдань соціально - економічного розвитку в черговому фінансовому році. Бюд-житній план являє собою чітку розпис за джерелами доходів і статтям витрат відповідно до офіційно прийнятої бюджетною політикою.
Легітимність бюджету означає не тільки його визнання як програмного документа на основі законодавчого права, але формування дохідної частини за рахунок законних джерел доходу, а витрачання бюджетних коштів з урахуванням виключення можливості виконавчих органів розподіляти бюджетні кошти на власний розсуд .
Бездефіцитність (балансний) бюджету означає, що сума доходів, що надходить до бюджету відповідного рівня бюджетної системи, повинна бути більше або порівнянна з сумою витрат, тобто повинна виконуватися умова
де Sд, S р - сума доходу, що надходить до бюджету, і сум
ма витрати бюджету відповідно;
А - резерв бюджетних коштів на надзвичайні ситуації.
У разі порушення балансу між прибутком і витратою, рівність може відновлюватися способами:
скороченням витрат (витрат);
примноженням доходів за рахунок посилення податкового тягаря або вишукування нових джерел неподаткових надходжень;
зовнішніх і внутрішніх запозичень.
Зміна форми власності доходу припускає, що частина доходу бюджету одного рівня безоплатно переходить у власність бюджету іншого рівня бюджетної системи.
Вимоги, як і принципи, є вихідними умовами будь-якого процесу та системи, що дозволяє характеризувати систему з усіх боків, встановлювати внутрішні зв'язки, аналізувати її за різними показниками в інтересах оптимізації побудови та розрахунку ефективності.
До основних вимог, що пред'являються до бюджетну систему, яким вона повинна відповідати, можна віднести:
раціональність;
економічність;
цілісність і єдність побудови;
мінімізацію кількості елементів у системі;
безплатність відрахувань частини доходу вишестоя-ного суб'єкта бюджету нижчестоящому;
справедливість розподілу доходів усередині бюджетної системи;
нормативну забезпеченість доходів бюджету для покриття витрат;
оптимальність побудови системи;
централізацію управління системою;
ефективність бюджетної системи.
Раціональність системи означає розумну її обгрунтованість з точки зору доцільності такої системи для держави. Раціональність системи означає, що в системі є єдиний правовий механізм регулювання бюджетного процесу, мінімальне число нормативних документів, що регулюють і визначають порядок прогнозування, планування, прийняття та формування бюд-жетів, витрачання бюджетних коштів та встановлення контролю за виконанням бюджетів на всіх рівнях бюджетної системи.
Аналіз бюджетної системи, її структури і принципів побудови свідчить, що бюджетна система РФ багаторівнева, багатофункціональна, складна, зі значною кількістю елементів, недостатньо централізована. У раціональній системі з централізованим управлінням більш ефективно діє єдина законодавча і нормативна база з мінімальним або оптимально необхідною кількістю досить зрозумілих, чітких і простих для розуміння і розрахунків нормативних документів, що регулюють бюджетний процес. Централізована система більш стабільна. Стабільність в системі визначається законодавчо прийнятими актами, що виключають внесення змін до бюджетного право щорічно, як це прийнято в РФ.
Критерієм економічності системи може виступати коефіцієнт економічності Кек, визначається ставленням загальних витрат на утримання та забезпечення всіх елементів реформованої (новостворюваної або передбачуваної) структури бюджетної системи SН до аналогічних витрат існуючого варіанту системи Sс,
В іншому випадку під ефективністю бюджетної системи можна розуміти таке її кількісно-якісний стан (організаційно-структурне і функціональне), при якому забезпечується максимальна акумуляція де ніжних коштів у бюджеті та їх використання відповідно до закону. У цьому випадку ефективність системи можна характеризувати коефіцієнтом ефективності Кел, рівним
Виконання вимоги ефективності забезпечується реалізацією наступних заходів:
узагальненням досвіду функціонування бюджетної системи, обгрунтуванням вибору джерел доходів, проведенням їх обліку та класифікації, реальним прогнозуванням і обгрунтуванням реальних доходів з урахуванням реальних можливостей джерел доходів та отримання додаткових коштів від інших джерел доходу;
організацією контролю за своєчасним і повним надходженням до бюджету доходів від податкових і неподаткових джерел доходів;
організацією контролю за цільовим та економним витрачанням бюджетних коштів по статтях витрат;
визначенням реальної бюджетної політики, її цілей і завдань, що відповідають можливостям бюджетного доходу;
ретельним аналізом можливостей бюджетів по удов-летворенія нормативних вимог соціальної захищений ності громадян, забезпечення їх безпеки та обороноздатності держави;
організацією і плановим розподілом бюджетних коштів між рівнями бюджетної системи та бюджетополучателямі всередині бюджетної класифікації;
прийняттям чітких і зрозумілих законодавчих актів, що визначають нормативи і порядок перерозподілу грошових коштів у бюджетну систему, права і відповідальність посадових осіб виконавчої влади та кредитно-фінансових установ за дотримання бюджетного законодавства;
своєчасним прийняттям заходів щодо усунення виниклого бюджетного дефіциту, в першу чергу за рахунок внутрішніх резервів, у тому числі позик, друкування грошових знаків і лише при необхідності використання зовнішніх запозичень.
Вимога оптимальності побудови бюджетної системи означає, що з усіх варіантів бюджетних систем (ефективних, малоефективних, неефективних) самої найкращою системою буде та, яка задовольняє всім або більшості найбільш значущих вимог. В якості критеріїв оптимальності бюджетної системи виступають самі вимоги, яким вона повинна задовольняти в повному обсязі або хоча б значною мірою.
Вимога цілісності або єдності побудови бюджетної системи передбачає:
єдність правової бази, що означає: всі доходи (податкові та неподаткові) закріплюються централізовано єдиним законодавчим актом (бюджетним кодексом або законом), чинним на всій території держави, і всі джерела доходів знаходяться в рівних умовах по відношенню один до одного, несуть рівну повинність і мають рівні права;
єдність форм бюджетної класифікації;
єдині санкції за порушення бюджетного законодавства та бюджетного процесу;
єдиний порядок фінансування видатків бюджетів усіх рівнів бюджетної системи;
введення єдиної системи бухгалтерського обліку та звітності бюджетних коштів у всіх рівнях бюджетної системи;
єдність підходу до побудови бюджетної системи: теоретичного, методологічного, методичного, інформаційного.
Вимога безплатності відрахування частини доходу в нижчестоящі бюджети означає, що органи виконавчої влади, що розпоряджаються коштами вищого бюджету, передають частину бюджетних коштів іншому бюджету в порядку регулювання його дохідної частини на основі бюджетного права і з цієї частини коштів ніяка частка НЕ повертається вищестоящому бюджету. Ця вимога досить актуально в умовах, коли всі регіони (суб'єкти РФ) і муніципальні освіти розрізняються за рівнем соціального, економічного та демографічного розвитку, а також з природних ресурсів і кліматичних умов.
Вимога справедливості розподілу доходів усередині бюджетної системи передбачає, що кожному громадянину РФ повинна бути гарантована державна соціальна захист і забезпечена безпека, кожному муніципальних освіті і суб'єкту РФ повинні бути виділені фінансові ресурси з бюджету для виконання органами влади своїх функцій і вирішення завдань, що стоять перед їх територіальними утвореннями. Вимога справедливості не носить дискримінаційного характеру стосовно іншим громадянам або суб'єктам права.
Вимога нормативного забезпечення доходів бюджетів для покриття витрат відповідного елемента бюджетної системи полягає в тому, що сума збирання доходів будь-якого елементу бюджетної системи повинна задовольняти нормативним потребам забезпечення соціального захисту населення та вирішення першочергових завдань розвитку економіки, забезпечення безпеки громадян та обороноздатності держави. Реалізація даної вимоги в бюджетній системі, крім того, спростить процес перерозподілу бюджетів та усуне циркуляцію зайвих потоків фінансових коштів бюджетній системі. Критерієм вимоги може виступати мінімально необхідна сума бюджету S б min відповідного елемента бюджетної системи (рівня бюджетної системи) з урахуванням встановлених нормативів забезпечення населення і (або) певного територіального утворення:
Вимога централізації управління бюджетною системою з формування бюджету, розподілу бюджетних коштів і контролю за виконанням бюджету передбачає побудову єдиної централізованої системи з єдиним органом управління всією системою, тобто об'єднання всіх елементів, що входять у бюджетну систему, в єдину систему з єдиним органом управління. Як свідчить реальний стан справ, в даний час в РФ за формування бюджетів (федерального, територіальних), рас-пределеніе грошових коштів бюджетів і виконання бюджетів відповідають органи виконавчої влади місцевого самоврядування, суб'єктів РФ і федерального центру, що не підлеглі один одному, не взаємозалежні між собою. Вся централізація управління зведена до виконання загального російського законодавства в області бюджетів. В принципі, вся бюджетна система РФ є децентралізованою. Кожен рівень бюджетної системи РФ діє на підставі власного законодавства, інструкцій і розпоряджень законодавчих і виконавчих органів влади відповідного рівня, керуючись загальним бюджетним кодексом. У такій системі дотримується принцип бюджетного федералізму, але така система має багато недоліків, викладених у попередніх розділах підручника.