28.2. Системні реформи
Тіпі системних реформ в зарубіжних країнах - членах СНД
і государстрах Балтії
За типом проведення системних реформ ці країни умовно мо1ут бути розділені на три групи: «радикали (країни Балтії, особливо Естонія, а також Киргизія і Казахстан),« консерватори »(Узбекистан, Туркменія, Білорусія),« проміжна група »(всі інші країни - члени СНД). В основу даної класифікації покладено темпи і глибина системних реформ.
До групи «радикалів» належать країни, які застосовували і цілому методи «шокової терапії». У якості «консерваторів» виступали країни, що використали обережні способи поступового переходу до ринкової економіки. У найбільш велику групу «проміжних країн» увійшли відповідно ті, хто проводив перетворення повільніше «радикалів», але швидше «консерваторів».
Дана класифікація умовна, оскільки тільки найважливіших сфер системних реформ можна нарахувати досить багато. Темпи і глибина перетворень часто не збігалися і різних областях: хтось міг піти вперед в одній області і відстати в іншій. До того ж ситуація в ряді країн змінювалася, Наприклад, Казахстан в 1992-1994 рр.. був класичної «проміжної» країною, але потім системні реформи прискорилися, і зараз цю країну можна віднести до радикальної групі. Навпаки, Білорусія в чималому ступені під впливом не надто позитивних результатів радикальних російських реформ приблизно з 1996 р. остаточно перейшла до групи країн, що дотримуються більш обережного підходу до ринкових перетворень. До цього її, як і Казахстан, можна було розглядати як країну з проміжним типом системних перетворень.
Відмінності між країнами, що входять в проміжну групу, в цілому помітно більше, ніж усередині першої та другої груп. Цілком виправданим виглядає виділення всередині неї підгрупи країн, зачеплених збройними конфліктами (Таджикистан, Азербайджан, Вірменія, Грузія і Молдова). Ці конфлікти, крім пов'язаних з ними людських і матеріальних втрат, надавали також прямий вплив на проведення системних реформ, як правило, сповільнюючи їх, оскільки ситуація вимагала посилення державного втручання в економіку при зменшенні матеріальних можливостей держави.
В цілому відмінності між першою і другою групами країн були більше в 1992-1994 рр.., Ніж л наступні роки. Результати реформ змушували вносити зміни, і відповідно «радикали» стали менш радикальними, а «консерватори» - менш консервативними. Відоме вплив на вибір шляхів і засобів переходу до ринкової економіки в країнах - членах СНД надав російський фінансово-економічна криза, що почалася в серпні 1998 р. Багато хто розцінив його як свідчення принципової невдачі радикальної російської моделі. Хоча правлячі кола в деяких країнах прагнуть «дистанціюватися» від Росії, сс досвід надає велику ідеологічну дію при визначенні власної політики переходу до ринкової економіки.
Відносність запропонованої вище класифікації виявляється, зокрема, в тому, що в порівнянні, наприклад, з Китаєм, всі «консервативні» країни виглядають більш радикальними, якщо міряти по таким базисним сферам перетворень, як прива- зація, лібералізація цін, домінування ринкового механізму регулювання зовнішньої торгівлі.
При всіх істотних відмінностях, наявних тут між колишніми радянськими республіками, можна підбити загальні підсумки.
Приватизація У результаті приватизації істотна, а нерідко і основна частина виробництва стала припадати на недержавні підприємства. Їх частка у ВВП зазвичай коливається в межах 1/3-2/3 (на цифри істотний вплив роблять критерії класифікації).
Якщо врахувати, що частка державної власності особливо велика в інфраструктурі (енергетика, залізничний транспорт, житло) і ВПК, то реальна роль недержавного сектора в основній масі галузей ще вище.
При значних відмінностях у формах і темпах приватизації між окремими країнами є і деякі спільні риси. Початковим етапом була «мала приватизація» - передача і продаж у приватні руки магазинів, майстерень, дрібних підприємств сфери обслуговування і т.п. Далі пішов етап «ваучерної приватизації», тобто безкоштовної передачі деякої частини державної власності, зазвичай без права продажу приватизаційних чеків іншим особам. На завершення у всіх державах - членах СНД і країнах Балтії почалася «комерційна приватизація» - покупка державної власності, як правило, на аукціонах. Це етап триває і в даний час. Особливістю країн Балтії стало допущення реституції - повернення майна його колишнім власникам (до націоналізації), У Казахстані головною формою приватизації великих підприємств стала їх передача в трастове управління іноземним ком-паніям з подальшим їх продажем останнім за низькими цінами на певних умовах (погашення боргів підприємств, збереження робочих місць, капіталовкладення у виробництво та ін.)
Найбільш типовими проблемами приватизації є: розшарування суспільства, оскільки державна власність потрапляла в руки небагатьох, і недостатня ефективність-приватизованих підприємств, насамперед великих.
Соціальне розшарування - неодмінна риса ринкової економіки. З нею доводиться миритися, оскільки уравнительность, як свідчить історичний досвід, суттєво гальмує прогрес продуктивних сил. Однак у багатьох країнах з перехідною економікою розшарування суспільства взяло надмірний характер, що таїть у собі потенційну загрозу різких соціально-класових конфліктів.
Значна частина великих підприємств не «по теорії», на жаль, знизила свою ефективність після приватизації (наприклад, в Росії-сім з десяти великих підприємств). Це відбулося значною мірою під впливом частого «антіпроізводственного» поведінки нових власників, які часто воліли знекровлюватися знову придбані підприємства замість їх модернізації і переводити капітали в затишні місця через не усталених відносин власності і побоювань нової націоналізації, обший економічної та політичної нестабільності. Зрозуміло, власники вести себе так могли тільки в тому випадку, якщо колишні державні підприємства дісталися їм за викидними цінами або взагалі задарма.
Лібералізація цін
У всіх зазначених вище країнах початковим і найбільш помітним моментом системних реформ стала лібералізація цін. Вона була дуже шірокойуно не могла бути одномоментною. Цінові диспропорції, що нагромадилися за роки планового ціноутворення, не можна було ліквідувати відразу, тому введення вільних цін у ряді областей зажадало певного часу. Загалом до 1995-1997 рр.. лібералізація цін охопила 70 - 90% товарообігу. Надалі ця величина мало змінилася, оскільки сектор контрольованих цін в основному охоплював тс товари та послуги, де лібералізація цін наштовхується на серйозні об'єктивні перешкоди.
Контроль за цінами зберігся на продукцію та послуги природних монополій (енергоносії, електроенергія, транспортні тарифи, плата за житло та комунальні витрати тощо)) а також у багатьох країнах на базисні продовольчі товари (насамперед на хліб, цукор, рослинна олія, рідше - на неко-торие м'ясо-молочні продукти), Цей перелік дуже різниться по країнах і змінюється з часом. Нерідко регулюються закупівельні цін и на ключові товари, наприклад, на бавовну, зерно та інші - в республіках Центральної Азії. У Туркменії зазна-. нена плата за газ, поду і електроенергію для населення. Сфера цінового регулювання поступово зменшується, що означає великий прогрес на шляху переходу до ринкової економіки.
Створення нової податкової н бюджетної систем
Податкові реформи були схожими у всіх країнах - членах СНД і державах Балтії з точки зору основних видів податків і частки податків у загальних бюджетних доходах . При великій строкатості і численності податків всюди головними стали ПДВ, податок на прибуток, прибутковий податок, акцизи й імпортні мита. Як правило, податкові надходження давали понад 80% всіх бюджетних доходів-Особливістю Вірменії і Таджикистану була значна частка іноземного фінансування в покритті бюджетних дефіцитів в окремі роки (субсидії і позики міжнародних організацій, гуманітарна допомога, трансферти діаспори).
Важкість податкового тягаря для підприємств скрізь була досить значною, при цьому непрямі податки переважали над прямими. Велике поширення набуло ухилення від сплати податків як наслідок надмірності податкового тягаря і слабкості податкових служб, державних інститутів в цілому. Відповідно різко зросла питома вага тіньової еко-номіки, одним з найважливіших ознак якої є відхід від оподаткування. За різними оцінками, на неї, як правило, припадає 30-40% ВВП країн - членів СНД, а іноді й більше. /
Частка податків у ВВП більшості країн впала в 1992-1997 рр.. (Азербайджан, Вірменія, Молдавія, Таджикистан і Туркменістан), але в ряді держав помірно зросла (країни Балтії, Україна). Різке падіння загального обсягу ВВП.за вказаний період означало істотне скорочення матеріальних можли-ностей держави виконувати соціально-перерозподільні функцію.
Видаткова частина державних бюджетів колишніх радянськи * республік також зазнала ряд загальних для цих країн змін, обумовлених переходом до ринкової економіки. Так, почався процес остаточного відділення державних фінансів від фінансів підприємств: останні все більше звільнялися від функцій соціального забезпечення своїх працівників (утримання дитячих садків, піонерських таборів, санаторіїв, житлового фонду тощо), перекладаючи їх на місцеві органи влади. Різко скоротилися державні капіталовкладення, на які в радянському періоді припадала значна частина інвестицій, насамперед у нове будівництво. Інвестиційна функції н своїй основній частині перемістилася до приватні підприємства. На жаль, становище підприємств усіх форм власності за труднощів трансформаційного переходу і помилок у політиці виявилося важким, і їм дуже важко було знаходити ресурси для капіталовкладень, тому нерідко держава була змушена здійснювати виробничі інвестиції.
Сильно зменшилися військові витрати, крім республік, порушених військовими конфліктами. Якщо в СРСР на військові витрати доводилося, за різними оцінками, 15-20% ВВП, то країни - члени СНД знизили ці витрати в більшості випадків до 1-3% ВВП.
У той же час питома вага соціальних витрат в бюджетах майже всіх країн виріс (хоча в 1992-1993 рр.. Вони в деяких з них скоротилися). Незважаючи на це, вся система соціального забезпечення піддалася великим напрузі у зв'язку з скор-щением доходів бюджетів усіх рівнів. Не вистачало коштів на пенсійне забезпечення, охорону здоров'я, освіту, сімейні допомоги та інші форми соціального забезпечення. Часткова приватизація і комерціалізація охорони здоров'я і деяких форм навчання не могла істотно полегшити тягар фінансування соціальних послуг, оскільки вона спиралася па від-вано вузький шар заможних людей. Збереження та підтримка таких досягнень прехенего періоду, як розвинена система освіти і медичного обслуговування, пенсійного забезпечення та ін, стали важливим завданням урядів, оскільки від її виконання в чималому ступені залежали довгострокові перспективи розвитку.
Виникли нові соціальні витрати у зв'язку із зміною умов: допомоги з безробіття, витрати на перекваліфікацію звільнених, допомога вимушеним переселенцям і тлі., Що лягло додатковим тягарем на бюджети. Незважаючи на активну приватизацію житла, в більшості країн зберігається дотація житлово-комунальних витрат, оскільки реальні доходи широких верств населення впали, і воно не в змозі оплачувати всі витрати (тільки країни Балтії пішли на різке скорочення цих бюджетних витрат). Зменшилися різні субсидії підприємствам і споживачам, на які в радянських бюджетах припадала чимала частка. Грошово-кредитні реформи
Усі зарубіжні країни - члени СНД і держави Балтії ввели свої валюти, які поступово утвердилися як головне платіжний засіб, хоча більшість паяють осталісь'слабимі і широке ходіння в них отримали долар і рубль. Існуюче до того часу єдиний грошовий простір не могло бути збережене, оскільки це означало згоду на значне обмеження суверенітету нових незалежних держав, керівні кола яких не хотіли цього допускати. До того ж Центральний банк Росії контролював тільки готівкову грошову емісію, а кредитна політика стала сферою діяль-ності центральних банків країн - членів СНД, чим вони не забарилися скористатися, накачавши свою економіку зайвими кредитними грошима. Інфляційні наслідки цієї політики поширилися на все грошове простір країн - членів СНД. Тому така система довго існувати не могла.
Створення нової банківської системи
Відмова від однорівневої, цілком державної банківської системи і перехід до дворівневої (центральний банк і комерційні банки) почався ще за радянських часів у кінці 80-х рр.. Ця реформа була важливою складовою частиною переходу до ринкової економіки у фінансовій сфері, У результаті її центральні банки концентруються на підтримці стабільності грошового обігу та цін, контролі за дотриманням комерційними банками правил діяльності, а роль посередників між власниками грошових коштів та інвесторами починають відігравати приватні банки з цілі забезпечення більш раціонального розподілу грошових ресурсів в економіці та підвищення ефективності їх використання. Однак швидко вирішити це завдання було дуже складно, оскільки було потрібно не тільки подолання великих технічних труднощів (створення інфраструктури банківських установ, навчання персоналу, знаходження початкового капіталу), а й створення атмосфери довіри з боку вкладників і клієнтів до банків. Воно часто підривалося нерідкими в банківській сфері аферами, від яких страждали вкладники. У 90-і рр.. в країнах - членах СНД і державах Балтії почався процес швидкого збільшення числа приватних банківських установ. 13 більшості країн до середини 90-х рр.. воно досягло декількох десятків, крім України (близько 150) і Азербайджану (понад 200), але надалі багато з них розорилися.
Зростання кількості банків не супроводжувалося адекватним підвищенням якості банківських послуг, а центральні банки не завжди могли надати належну помошь і здійснювати ефективний контроль через нсхваткиквалифяцкрованного персоналу, брак інформації та реальної влади.
Очевидно, країнам - членам СНД (у державах Балтії ситуація з цієї точки зору істотно краще) потрібно ще чимало часу і зусиль, щоб створити ефективну банківську систему.
Формування ринкового механізму регулювання
зовнішньої торгівлі
Ринкові перетворення в сфері зовнішньої торгівлі почалися з скасування державної монополії. Вони зіткнулися з низкою об'єктивних і суб'єктивних труднощів: не вистачало республіканських зовнішньоторговельних кадрів (оскільки зовнішня торгівля в епоху СРСР була прерогативою центральних відомств), не було інфраструктури відносин (митниць, адекватних законів і норм, інспекцій, валютних органів тощо) та , що найголовніше, - структура внутрішніх цін різко відрізнялася від миро-вих, а це спотворювало нормальну ринкову мотивацію експортерів та імпортерів. У цих умовах на перший етагте реформування (у 1992 - 1993 рр..) Обмеженням піддавався не так імпорт, що типово для ринкової економіки, скільки експорт, який зазвичай стимулюється. Але це було виправданим, оскільки в радянський період внутрішні ціни на сировину, паливо і продовольство були заниженими в порівнянні з світовими, а ціни на промислові споживчі товари, особливо тривалого користування, - завищеними. Вивіз сировини і палива опинявся надзвичайно вигідним для експортерів, а імпорт продоволь-ствіяі другіхнеобходімихтоваров - нерентабельним. Тому держава була змушена вводити експортні мита (насамперед на сировину і паливо) і інститут спецекспортсров і спецімпортерова також виплачувати імпортні субсидії на інші товари, які іноді перевищували 20% ВВП, що часто дуже збагачувало імпортерів,
Реформування валютної сфери
Найбільш важким у системних реформах виявилося формування адекватної новим умовам валютної системи.
Першим завданням у цій галузі є введення оборотності вал ют - неодмінна умова включення країни в систему світогосподарських зв'язків. Найбільш швидко були скасовані обмеження для нерезидентів за поточними операціями. Це полегшувалося тим, що зовнішня торгівля товарами та послугами з нерезидентами за межами СНД, як правило, здійснювалася в доларах, Тому зазвичай для іноземних постачальників не з'являлася необхідність обміну отриманих сум на вільно конвертовані валюти. Серйозні реальні труднощі з обра-тимость валют залишалися в торгівлі одних країн - членів СНД з іншими в тому випадку, якщо вона велася в національній валюті.
Вельми швидко у всіх країнах була лібералізована і така стаття платіжного балансу, як переказ за кордон прибутків від іноземних капіталовкладень. Без цього не можна було рассчи-вувати на широке залучення прямих іноземних інвестицій, що стало важливою цілі політики всіх країн - членів СНД і держав Балтії.
Внутрішня оборотність (тобто вільна купівля-продаж валюти для резидентів) стала допускатися після введення національних валют, проте до цих пір на практиці повсюдно існують численні обмеження навіть при їх формальному відсутності: вимоги валютного обміну тільки за офіційним курсом (який, як правило , істотно нижче ринкового), кількісні обмеження пунктів обміну валют, нерідке відсутність валюти в пунктах обміну та банках і т.п. Така ситуація, в цілому збереглася зараз, вельми обмежуються реальні можливості як фізичних, так і юриди-чеських осіб обміняти свою національну валюту на вільно конвертовану і призводить до виникнення «чорних» валютних ринків, які є практично у всіх країнах - членах СНД .
Зі статей платіжного балансу по руху капіталів в наи-більшою мірою була-лібералізована репатріація інвестування-ванного іноземного капіталу, що було однією з умов ак-тивного залучення прямих іноземних інвестицій. У той же час на всі форми експорту капіталу за кордон резидентами накладаються дуже серйозні обмеження.
Важливою рисою валютного регулювання в країнах - членах СНГяпляютсятребованія про обов'язковий продаж валютної ви-ручки експортерів центральним банкам і на валютних аукціонах, що було викликано необхідністю забезпечити повернення валюти в країну і поповнити централізовані валютні резерви. Вимоги варіювалися від зобов'язань 100%-ної продажу до скромніших величин - в даний час 20-30% від суми виручки. Тяжкість цього правила для експортерів визначається ре-альної ситуацією: за яким валютним курсом експортер зобов'язаний продавати валюту і в якій мірі офіційний валютний курс відрізняється від альтернативних.
Реальна ступінь оборотності валют розрізнялася по країнах: вона більш висока в Киргизії, Казахстані, на Україні і менш висока - в інших країнах, особливо в Туркменії, закавказьких республіках і та Білорусії. В цілому тільки Казахстан і Киргизія, крім Росії, змогли добитися до 1999 лібералізації валютного режиму до рівня, предусматриваемого VI11 статтею Статуту МВФ, де мова йде в першу чергу про оборотності валют по поточних операціях.
Положення в країнах Балтії відрізнялося з цієї точки зору. Валютний режим в Литві та Латвії знаходиться приблизно на рівні російського, а Естонія пішла ще далі. У цій країні були скасовані майже всі обмеження навіть за руху капіталів, а рівень лібералізації з інших валютних операцій приблизно відповідав валютних режимів в більшості західноєвропейських країн.
Важливим інструментом зовнішньоекономічного регулювання стало формування валютного курей з а. Політика в цій сфері переслідує дві головні цілі; підтримку рівня конкурентоспроможності місцевої продукції на внутрішньому і зовнішньому ринках та зменшення можливого інфляційного ефекту імпорту у разі зростання цін на нього. Обидві цілі суперечать один одному »оскільки підтримку конкурентоспроможності місцевої продукції вимагає пониження курсу власної валюти, але це призводить до підвищення імпортних цін і посилення інфляції; Зазвичай вибір, якщо він можливий, робиться на користь вирішення найбільш актуальної проблеми.
З варіантів встановлення валютного курсу більшість країн - членів СНД в кінцевому рахунку вибрало плаваючий курс з періодичною регулюванням його центральними банками. Курс визначається на валютних аукціонах. Плаваючий валютний курс на відміну від фіксованого не вимагає великих валютних резервів для його підтримки, але збільшує небезпеку різких курсових коливань.
Режим фіксованих валютних курсів у формі їх пріпязкі до іноземних валют вибрали країни Балтії: Естонія прив'язала свою валюту до німецької марки, Латвія - до американського долара, Литва - до СДР, тобто фактично до валютного кошика.
Валютні аукціони не завжди проводяться регулярно, дефіцит оборотної валюти і нерозвиненість валютних ринків призвели до того, що обмінні курси часто формуються не стільки на основі ринкових факторів, скільки адміністративним шляхом, що призводило до виникнення множинності валютних курсів і чорних валютних ринків. Так, в 1998 р. в Білорусії існувало четирс-п'ять валютних курсів з різних видів операцій та суб'єктам валютного ринку, а курс чорного ринку був вище офіційного більш ніж у два рази.
Таким чином, становлення нових валютних режимів і платіжного механізму в системі зовнішньоекономічних зв'язків країн - членів СНД і держав Балтії зажадало створення відповідних загальноекономічних умов і виявилося тривалим і болючим.
Саме загальне проміжне представлення про системні перетворення в зазначених країнах за 1995-1996 рр., дають кумулятивний індекс лібералізації ЄБРР, а також частка недержавного сектора у ВВП (табл. 28.2).
В цілому можна зробити висновок про те, що в країнах - членах СНД і державах Балтії повсюдно був закладений фундамент ринкової економіки (табл. 28.3).