Глава 19. Боротьба з «білокомірцевої» тіньовою економікою
Оскільки державна корупція стала одним із гальм розвитку не тільки окремих країн, але і світового господарства в цілому, вона почала розглядатися починаючи приблизно з 1980-х рр.. як одна з головних турбот міжнародної політики.
Цілі боротьби з корупцією можуть вибиратися по-різному: негайне підвищення ефективності в част-
ном секторі, довгострокова динамічна ефективність економіки, її зростання, соціальна справедливість, політична стабільність . Відповідно до обраної мети використовують найбільш підходящі заходи по боротьбі з корупцією.
Як найбільш простого інструменту часто вибирають регформи законодавства - не тільки і не стільки посилення покарань за корупцію, скільки спрощення та зменшення державного контролю (зменшення частоти перевірок, зниження податків) для зниження самих можливостей зловживати службовим становищем . В арсеналі державних заходів по боротьбі з корупцією є і досить прості заходи по елементарному посилення контролю. У пострадянській Грузії, наприклад, введена система, відповідно до якої урядові чиновники зобов'язані декларувати свої доходи, коли вони вступають на посаду, так само як і тоді, коли вони залишають свої посади.
Міжнародної боротьбі проти корупції серйозно заважають відмінності між правовими системами різних країн у трактуванні корупції як економічного пра-вонарушения. Так, в одних країнах (наприклад, в Тайвані) карають тільки взяткополучателей, а пропозиція хабара не є кримінально караним діянням. В інших країнах (наприклад, в Чилі) ситуація діаметром-рального протилежна: дача хабара - кримінальну пре-ступление, а одержання хабара таким не вважається, якщо тільки чиновник не вчинив інші зловживання. Крім розбіжностей в ознаках кримінально караного корупційного правопорушення є сильні відмінності в заходи покарання за нього.
Хоча ці заходи повинні здійснюватися центральним урядом, вони вимагають також підтримки з боку громадянського суспільства. Коли воля політичних лідерів спирається на активну громадську підтримку, то вдається в досить короткий термін домогтися сильних змін (як це було в 1990-і рр.. В Італії
при проведенні кампанії «Чисті руки»). Навпаки, якщо громадяни покладають усі надії на «мудрих пра-ставники», а самі пасивно чекають результату, то галаслива кампанія боротьби з корупцією може закінчитися ще більшим її зростанням (саме так сталося в нашій країні на початку 1990-х) або вилитися в репресії проти політичних супротивників правлячого режиму.
Однак законодавчі дії держави принципово не можуть внести вирішального перелому в боротьбу з корупцією (хоча б тому, що боротьбу з корупції іноді очолюють самі корумповані чиновники). Вирішальний успіх можливий тільки шляхом підвищення залежності держави від громадян. Для цього необхідні такі довгострокові інституційних-ні реформи, як скорочення числа і розмірів державних органів управління та їх штатів, створення спеціальних або навіть незалежних від держави інститутів, уповноважених розслідувати звинувачення в корупції (наприклад, у Швеції та в деяких інших країнах існує інститут омбудсмана), введення системи етичних стандартів для державних службовців і т. д. Нарешті, боротьба з корупцією неможлива без допомоги добровільних інформаторів. У США інформатор отримує від 15 до 30% вартості виявив-ленного за його доносом матеріального збитку і захищений від переслідувань з боку викритих їм порушників.
Можливість реалізації цих заходів залежить не стільки від політичної волі правителів, скільки від культури керованого суспільства. Наприклад, в країнах Сходу зі слабкими традиціями самоврядування краще робити ставку на престижність і високу оплату державної служби. Саме цим шляхом пішла Японія і «азіатські тигри» (особливо Сінгапур і Гонконг), де високий авторитет держчиновників дозволив створити високоефективну економічну систему при відносно нечисленному управлінському апараті і слабкою корупції. У західних же країнах з характерним для них недовірою до «державної мудрості», навпаки, частіше акцентують увагу на розвитку дій не-урядових організацій, громадянського само-управління і контролю.
Успішна боротьба з корупцією, як доводять економісти, дає негайні вигоди, які у багато разів перевищують пов'язані з нею витрати. Згідно з деякими оцінками, витрата однієї грошової одиниці (долара, фунта стерлінгів, рубля) на протидію корупції приносить у середньому 23 одиниці при боротьбі з корупцією на рівні окремої країни і близько 250 при боротьбі з нею на міжнародному рівні.
В даний час загальновизнано, що ні окремі країни, ні міжнародні організації не можуть впоратися з корупцією самостійно, без допомоги один одному. Перемогти корупцію в окремій країні майже неможливо, тому що опір бюрократії виявляється занадто сильним. Навіть якщо й існує політична воля до придушення корупції, брак практичного досвіду, інформації та фінансових ресурсів знижує її ефективність. Інтернаціональні організації, такі як Організація Об'єднаних Націй, Європейський Союз, Світовий банк та ін, активно стимулюють боротьбу з корупцією, але і вони з їх досвідченими штатами, інформованістю і великими фінансами не можуть успішно протистояти корупції в якій-небудь країні, якщо її уряд і громадяни не виявляють волі і рішучості до боротьби. Ось чому дана проблема може бути вирішена тільки в тісній співпраці між окремими країнами та міжнародними організаціями.
На хвилі скандальних викриттів у справі «Лок-Хид» в 1977 р. в США був прийнятий Закон про корупцію за кордоном, згідно з яким американські службовці та чиновники каралися штрафами або позбавленням сво-
боди за дачу хабарів службовцям інших держав. Хоча цей закон приймався в надії, що інші країни-інвестори візьмуть приклад США, але тоді цього так і не відбулося. Лише в лютому 1999 р. набула чинності забороняє використовувати підкуп при укладенні зарубіжних угод Конвенція ОЕСР проти хабарний-пра, яку підписали 35 держав. Однак розповсюдження інформації про неї відбувалося досить повільно: коли в 2002 р. проводили опитування серед менеджерів країн «третього світу», що активно працюють із закордонними підприємцями, тільки 7% респондентів продемонстрували гарне знайомство із Конвенцією, в той час як 42% навіть не чули про її існування.
Розглянемо вплив державних податкових ор-ганів на процес ухилення господарюючих суб'єктів від оподаткування з точки зору макроекономіки. На рівні мікроекономіки дослідження даного питання базувалося на балансі вигод і збитків від вчинення податкових злочинів. Макроекономічне вплив держави на податкову злочинність не обмежується грошовою системою. У багатьох випадках грошові кошти, виведені з-під оподаткування, набагато вигідніше не покласти в банк, а вкласти в справу. Велике значення мають ліквідність виробленого товару, швидкість обігу фінансових коштів. Від цього залежить реакція фірми у разі розтину здійснюваних нею податкових правопорушень і, як наслідок, величина ризиків.
Величина ризику розтину правопорушень залежить також від способу використання цих коштів. Виведення коштів із справи - споживання їх на особисті потреби, зберігання в банку - може бути пов'язаний з їх виявленням оточуючими, збільшенням підконтрольності з боку державних органів.
Ефективність впливу роботи державних органів на сферу оподаткування на рівні макро-економіки можна продемонструвати, використовуючи криву Лаффера. Згідно кривої Лаффера, при ставці податку, що перевищує оптимальний рівень оподаткування починається процес приховування доходів від оподаткування, падають податкові збори. Для ком-пенсації втрат ставка може бути підвищена. У короткострокові періоді це залучить додаткові середовищ-ства від законослухняних платників податків, але осла-біт податкові надходження від незаконослухняних. У довгостроковій перспективі законослухняні опо-платники можуть не витримати конкуренції. Причому в силу того, що «на плаву» залишаться пристосувалися незаконослухняні платники податків, це може сти-стимулювати відтік капіталів в тіньову економіку. Як наслідок, - скорочення податкової бази, падіння по-ступленій до державного бюджету, яке може бути ще нижчою, ніж до підвищення ставки податку.
При зменшенні ставки податковий тягар розподіл-ляется більш рівномірно, але тільки в довгостроковій перспективі. При цьому виникає проблема покриття витрат держави в період адаптації до нових умов. «Протягом деякого періоду після зниження ставок платники податків« за інерцією »будуть приховувати свій дохід. У підсумку держава недоодержуватимуть су-суспільних суми. Компенсувати цей недолік в даний період часу буде можливо шляхом активи-зації роботи державних органів.
Г. Піщанський вважає, що якщо державні органи зможуть забезпечити повернення в легальний сектор економіки 30% прихованих податків, то, згідно кривої Лаффера, буде забезпечена постійна наповнюваності бюджету при зниженні ставки податку з 0,55 до 0,35 (рис. 19-1).
Рис. 19-1. Оптимізація доходів держбюджету за моделлю кривої Лаффера
Класичну модель раціонального вибору платника податків розробили М. Аллінг і А. Сандмен. Згідно з їх допущенням, рішення про ухилення або сплаті податку платник податку приймає під впливом таких факторів, як ставка податку, ймовірність виявлення факту ухилення та розмір штрафних санкцій.
Українські вчені В. Вишневський та А. Веткин, використовуючи модель М. Аллінгама і А. Сандмен, запропонували модель раціонального вибору платника податків в умовах трансформаційної економіки пострадянського періода1. В. Вишневський та А. Веткин враховують у своїй моделі трансакційні витрати ухилення від сплати податків. Це комісійні винагороди посередникам за надання послуг з ухилення від сплати податків, витрати на утримання «даху», хабарі перевіряючим, «добровільні» пожертви владі різних рівнів, витрати ведення подвійної бухгалтерії, реєстрації і змісту фірм, покликаних виконувати функції з ухилення (офшорні компанії) 1.
В. Вишневський та А. Веткин вважають, що завдяки наявності посередників, практично вільних від ризиків виявлення, рівень ризиків істотно знижується і для тих платників податків, які передають свої активи на "отримання готівки" або "обезналічку» .
Для того щоб платнику податків було байдуже, платити податки чи ні, середню номінальну податкову ставку, на думку українських вчених, потрібно зменшити з 45 до 20%. Враховуючи відомі проблеми з фінансуванням суспільних витрат, а також той факт, що вже встановлені в Росії і на Україні ставки основних податків не перевищують середньоєвропейські, подібна пропозиція здається нереалістичним. Здійснені і намічені заходи щодо незначного зниження ставок прибуткового податку з громадян, податку на прибуток підприємств, ПДВ призведуть, на думку українських вчених, до зменшення доходів державного бюджету та погіршення становища в громадському секторі господарства, в той час як масштаби ухилення від сплати податків та тіньової економіки істотно не скоротяться.
Висновок про те, що в типових для пострадянських країн умовах нерозвинених демократичних інститутів і високої корупції сам по собі рівень податків мало впливає на масштаби ухилення від їх сплати, явно про-протиріч існуючій думці, що для обмеження ухилення необхідно знижувати ставки податків, але со-узгоджується з позиціями ряду західних учених, акценти-рующих увагу на таких факторах, як ступінь прозорості податкового законодавства, соціальні норми, оплата праці контролерів. Цей висновок також побічно підтверджується світовою практикою налогооб-розкладання. Наприклад, у ряді скандинавських країн, де тривалий час зберігається один з найвищих рівнів оподаткування в світі (більше 40% ВВП), але слабо розвинена корупція і підтримується явно виражена залежність між сплаченими податками і зворотним потоком суспільних послуг, розмір тіньової економіки, за оцінками , один з найнижчих в Європі (зокрема, в Норвегії - менше 10% ВВП). Більш того, в розвинених країнах з позицій усталених у нас уявлень ситуація в цілому виглядає парадоксально, а саме - чим вище рівень податкового навантаження, тим менше масштаби ухилення від сплати податків і відносні розміри тіньового сектора економіки.
Рис. 19-2. Спектр підходів до боротьби з ухиленням від податків
Навіть незначне підвищення ймовірності покарання посередників може дати мультиплікативний ефект в частині зниження масштабів ухилення. Посилення штрафних санкцій, зростання числа перевірок та кількості перевіряючих як можливі заходи для боротьби з ухиленням від сплати податків можуть призвести до поло-жительность результатами тільки при випереджаючої еф-ної боротьбі з корупцією.
Ухилення від податків породило створення безлічі концепцій боротьби з цим воістину загальним явищем. Умовно підходи до боротьби з ухиленням від податків можна розділити на п'ять видів (рис. 19-2).
Юридичний підхід передбачає вдосконалення законодавчої бази. Однак існують розбіжності з приводу того, як це робити - наприклад, імпортувати інститути або намагатися легалізувати існуючі неформальні норми (продукти звичайного права) за рецептом Е. де Сото.
Удосконалення формальних правил підкріплені-ється утилітаристське підходом, який намагається апелювати до економічних інтересів раціонально
діючих агентів. Передбачається, що якщо знизити ставки податкових платежів, то агентам стане менш вигідно перебувати в тіньовій економіці, і вони перестануть приховувати свої доходи. Деякі практичні кроки в цьому напрямку російськими властями останнім часом робляться. До їх числа відносяться: зменшення ставки і вирівнювання шкали прибуткового податку; введення єдиного соціального податку з регресивною шкалою; деяке зниження митних зборів. Але поки витрати легалізації раніше занадто високі, щоб підприємства добровільно вивели всі свої операції з тіньової економіки.
Тому виникає необхідність застосування силового підходу, пов'язаного з посиленням санкцій проти порушників. Реалізовуватися такий підхід може по-різному. Можна піти по легкому шляху - наростаючого фронтального тиску на ділові кола при збереженні різних режимів фактичного оподаткування. Подібна політика може вдарити в першу чергу за більш відкритим і просунутим фірмам, що працюють на увазі, здатна ускладнити їх діяльність і в черговий раз відвернути від спроб її легалізації. Більш важкий шлях пов'язаний зі спробами усунення різних податкових режимів і нанесенням фокусованих ударів по інфраструктурі, що забезпечує реалізацію схем ухилення від податків. Однак розраховувати на просте посилення контролю тут не доводиться, бо, принаймні, частина «сірої» інфраструктури обслуговує інтереси впливових політичних сил. Саме залученість політичних і державних структур в «тіньові» інфраструктури та їх залежність від цих інфраструктур виступає однією з основних причин такого низького ризику діяч - ності по догляду від податків в Росії.
Інше рішення пропонується в рамках конвенційного підходу. Оскільки немає особливих надій на досягнення стабільності і однозначної інтерпретації формальних правил зацікавленими сторонами, треба дбати про вироблення формальних і неформальних угод на мікрорівні з приводу конкретних форм дотримання існуючих правил і процедур узгодження неминуче виникаючих конфліктів. Координація дій повинна бути, по-перше, продуктом узгодження інтересів господарських агентів, що працюють в одній або близьких сферах діяльності, що дозволить подолати «проблему безбілетника» - небажання поодинці брати на себе витрати легалізації. А по-друге, вона передбачає досягнення домовленостей між провідними господарськими агентами і повноважними представниками державної влади: останні повинні гарантувати певну стабільність формальних правил, можливі послаблення тим, хто готовий до більшої відкритості власної діяльності, і одночасно посилення санкцій проти порушників.
Нарешті, культурно-нормативний підхід націлений на зміну соціальних норм: вироблення лояльності по відношенню до держави, досягнення поваги до фор-мальним правилам, подолання стереотипних представ-лений про неможливість їх дотримання та націленості на неодмінний пошук обхідних шляхів. Якісні зрушення в цій області абсолютно необхідні, бо де-формализующие способи дії міцно вкоренилися, проникли на нормативний рівень. На жаль, на цьому шляху не можна очікувати швидких дивідендів навіть за умови успішної реалізації всіх зазначених вище заходів.
Перераховані підходи є доповнюючими один одного. Ніякої панацеї - одного вдалого вирішення-ня - у боротьбі з ухиленням від податків бути не може.