2.2. Методи бюджетного регулювання
За такої моделі (схемою) бюджетної системи прибутковість держави і кожної території описувалася рівнянням
Віялова модель (схема) перерозподілу бюджетних доходів дозволяла регулювати не тільки соціальну сферу, але економічну (розвиток промисловості, сільського господарства), політичну (підготовка території до обороні, забезпечення безпеки), системи освіти, охорони здоров'я, культури, спорту. Перевага віяловій моделі складалося і в тому, що:
досягалося єдність і цілісність бюджетів всіх рівнів і єдність всіх органів влади рівнів бюджетної системи в питаннях розвитку територій;
створювався механізм надання фінансової допомоги всім територіям і не тільки в їх розвитку, а й у разі стихійних лих та інших непередбачених обставин;
з'явилися важелі регулювання економічної та соціальної сфер в питаннях розвитку регіонів і впливу на життя населення.
Переваги віяловій моделі СРСР поширилися на багато країн і з ринковою економікою. Практично віялова модель з деякими змінами та доповненнями характерна і для сучасної Росії. Однак віяловій моделі властиві і недоліки, а саме:
низька частка власних доходів у територіальних і особливо місцевих бюджетах зважаючи на недостатність власних податкових і неподаткових джерел поповнення бюджетів;
великий елемент суб'єктивізму всіх рівнів влади бюджетної системи при розподілі величин (відсотків) відрахувань від податків і зборів у нижчестоящі бюджети і залежності від них;
модель сприяє розвитку утриманства окремих територій, які прагнуть отримати кошти з вищестоящого бюджету в цілях розвитку свого територіального утворення без урахування сприятливих місцевих факторів, недостатньою організаційної роботи та продуманої регіональної бюджетної політики;
великі зустрічні і невиправдані потоки руху фінансових ресурсів вгору з територіальних утворень, а потім вниз в нижчестоящі бюджети;
велика централізація і концентрація грошових ресурсів у вищестоящих бюджетах, що робить нижчестоящі ланки бюджетної системи залежними від вищестоящого рівня, призводить до породження негативних явищ та ускладненню протиріч між ланками бюджетної системи.
У 70-80-і рр.. в СРСР впроваджувався метод довготривалих соціальних нормативів, що характеризують рівень забезпеченості населення набором спеціальних благ і послуг з розрахунку потреби на душу населення. Недоліком методу з'явилася складність розрахунків подібного роду благ і послуг. Наприклад, спочатку розраховувалися нормативи диференційовано і стосовно кожного окремого регіону з урахуванням показників розвитку та рівня забезпеченості населення, а потім на основі розрахункових нормативів визначалися фінансові нормативи бюджетних витрат на утримання установ, організацій, підприємств і т. д. Далі всі ці розрахунки переходили на рівень місцевих бюджетів. На основі розрахункових соціальних і фінансових нормативів визначалася нижня межа розміру витрат місцевого бюджету. Понад це рівня витрати мали покриватися за рахунок вишукування додаткових ресурсів на місцях. Крім того, фінансування заходів, пов'язаних з економічним і соціальним розвитком територій регіонів та місцевих утворень, здійснювалося в міру виконання планів надходження коштів в регіональні бюджети та бюджети муніципальних утворень без надання їм допомоги з вищестоящих бюджетів. Іншими словами, видаткова частина місцевого бюджету визначалася на основі планових показників розвитку регіону та на базі соціальних і фінансових нормативів витрат у розрахунку на одного жителя муніципального освіти. При цьому темпи зростання витрат не повинні були перевищувати темпи зростання доходів. В інтересах підвищення ролі місцевих органів за результати економічного та соціального розвитку їм надавалися права самим визначати напрями використання бюджетних коштів. З метою підвищення зацікавленості місцевих органів влади у використанні бюджетних коштів передбачалося залишати в їх розпорядженні не використані в даному фінансовому році бюджетні кошти, а також пропонувалося створювати резервні фонди за рахунок коштів місцевих доходів.
В цілому механізм бюджетного регулювання за даним методом на основі диференційованих нормативних відрахувань від загальнодержавних доходів і платежів до територіальних (регіональні і місцеві) бюджети від прибутку підприємств вищестоящого підпорядкування забезпечував гарантований мінімум доходів місцевих бюджетів та со-ціальної захист населення кожної адміністративно-територіальні одиниці.
Позитивними моментами даного методу було те, що він дозволяв:
проводити вирівнювання рівнів соціально-економічного розвитку регіонів та окремих територіальних утворень;
підвищувати роль і відповідальність місцевих органів влади за результати соціально-економічного розвитку територій;
самостійно визначати напрями використання бюджетних коштів;
створювати резервні фонди за рахунок невикористаних і додаткових доходів , що гарантувало в певній мірі соціальний захист населення від випадкових факторів.
У середині 80-х рр.. в СРСР обговорювалася нова, так звана одноканальна модель, згідно з якою передбачалося відмовитися від поділу доходів місцевих бюджетів на власні прибутки і відрахування від доходів вищестоящих бюджетів і перейти до територіального принципу формування і розподілу державних бюджетних доходів, що стимулювало господарські відносини і розвивало принцип самофінансування регіонів.
Суть одноканальної моделі полягала в тому, що всі платежі в бюджет з організацій і підприємств союзного, республіканського і місцевого підпорядкування, з державних і місцевих податків і зборів, всі бюджетні доходи регіонів повинні були спрямовуватися на відкритий в кожному районі (місті) загальний рахунок державного бюджету і з цього рахунку за затвердженими ВР СРСР довготривалим нормативам банк повинен розподіляти бюджетні кошти між союзним бюджетом і бюджетом союзної республіки незалежно від волі підприємств та органів управління всіх рівнів влади.
У даній моделі кожне підприємство і громадянин виступали платниками одночасно в усі бюджети: союзний, республіканський і місцевий. Тобто кожен з бюджетів отримував свою частку від загальної суми коштів, що надійшли до державного бюджету, через загальний рахунок на тер-ритор регіону, який називався територіальним бюджетним доходом.
У одноканальної моделі розподілу бюджетних коштів пропонувався до реалізації один з наступних механізмів регулювання бюджетних ресурсів:
від загальної суми територіального бюджетного доходу згідно з нормативом відрахований лея певний розмір відсотків до територіального бюджет, а решта суми спрямовувалася до вищестоящого бюджету.
Від загальної суми територіального бюджетного доходу за встановленими нормативами у відсотковому відношенні отчислялась частину суми і прямувала в вищестоящі бюджети, частина, що залишилася формувала місцевий бюджет.
Від загальної суми територіального бюджетного доходу за встановленими нормативами в твердо зафіксованої сумі частина коштів спрямовувалася в кожен з вищих бюджетів, частина, що залишилася формувала місцевий бюджет.
Другий і третій варіанти моделі при формуванні територіальних бюджетів за залишковим принципом розподілу бюджетного доходу після внесення у вищестоящі бюджети сум у вигляді податку з територіального утворення сприяли підвищенню зацікавленості і відповідальності територіальних органів влади в кінцевих результатах господарської діяльності всіх підприємств, розташованих на даній території.
Третій варіант моделі надавав максимальні можливості виявлення внутрішніх регіональних і місцевих резервів і підвищував зацікавленість не тільки нижчестоящих територіальних утворень, але і вищестоящих територіальні утворень, так як фіксований норматив забезпечував гарантовані обсяги коштів їх бюджетів.
Завдання в реалізації одноканальної моделі зводилася до встановлення єдиного або диференційованого нормативу розподілу коштів. Якби встановлювався єдиний для всіх територій норматив формування бюджетів, то в силу
сформованих умов у одних з них бюджет міг бути мен-ше необхідного нормативу розподілу коштів, у інших - більше. З метою усунення такого дисбалансу передбачалося:
виділити з вищих бюджетів дотації та субвенції тільки тим територіям, в бюджетах яких було недостатньо коштів для фінансового забезпечення соціальної сфери;
виявити ті території, у яких в результаті впровадження моделі в бюджеті виявиться коштів більше, ніж їм необхідно для задоволення соціальної сфери і, отже, ці території мають перерахувати надлишки до вищестоящого бюджету;
створити міжреспубліканський фонд фінансової допомоги за рахунок відрахувань від територіального доходу бюджету кожної республіки. При цьому для всіх республік встановлювався єдиний норматив відрахувань від територіального доходу бюджету. З цього фонду рішенням ВР СРСР з урахуванням внеску в національний дохід держави і потреб республік у грошових коштах їм виділялася певна сума коштів;
сформувати два територіальні бюджету: бюджет експлуатаційних витрат та інвестиційний бюджет. У першу чергу кошти мали надходити до бюджету експлуатаційних витрат, оскільки необхідно було утримувати діючі підприємства та установи. Інвестиційний бюджет мав формуватися за рахунок ресурсів, одержуваних понад гарантованого мінімуму, і за рахунок кінцевих результатів господарської діяльності регіону.
У разі встановлення диференційованих нормативів для різних територій задача розподілу бюджетних коштів ускладнювалася. Її рішення вимагало знання регіонів і місцевих умов, що, безсумнівно, призводило до ускладнення розрахунків.
Позитивними моментами в одноканальної моделі регулювання бюджетів можна вважати наступні:
не було необхідності в поділі підприємств на союзні, республіканські, місцеві;
на етапі планування з'являлася можливість порівнювати витрати територіальних бюджетів з їх доходами, що дозволяло більш об'єктивно і реально планувати використання бюджетних коштів та визначати напрями їх використання;
підвищувалася зацікавленість і відповідальність всіх органів влади, від союзного до місцевого рівня за кінцеві результати розвитку своїх територій і підприємств;
створювалася здорова обстановка в економічних взаєминах союзних республік, так як встановлювалися рівні можливості та обов'язки всіх республік у формуванні союзного бюджету та міжреспубліканського фонду за єдиними нормативним відрахуваннях від територіальних бюджетів;
процес бюджетного планування ставав більш демократичним і гласним, що знижувало суб'єктивні фактори при формуванні бюджетів територіальних утворень.
Однак одноканальна модель перерозподілу бюджетних коштів між бюджетами різних рівнів не була реалізована на практиці з огляду розпаду СРСР.
В даний час в РФ діє віялова модель пе-перерозподіл бюджетних коштів між федеральним, регіональними та місцевими бюджетами (рис. 1.2).
Рис. 1.2. Схема бюджетного регулювання між рівнями бюджетної системи РФ
грошових ресурсів. Даний метод застосовується в тому випадку, якщо в адміністративно-територіальних утвореннях немає достатніх резервів, щоб збалансувати бюджет.
Розподіл надходжень від окремих федеральних податків між федеральним бюджетом і бюджетами суб'єктів РФ проводиться за єдиними базовими нормативами стосовно до всіх суб'єктів РФ, які законодавчо закріплюються на строк не менше трьох років. Зокрема, законом в різні роки, починаючи з другої половини 90-х рр.., Встановлювалися різні суми відрахування на постійній основі від видів федеральних податків. В даний час встановлено нормативи відрахування від:
акцизів на спирт етиловий з харчової сировини - 50%, акцизів на спиртовмісну продукцію - 50%, акцизів на автомобільний бензин, дизельне паливо і моторні масла - 60%, які зараховуються до бюджетів суб'єктів РФ;
податку на видобуток корисних копалин у вигляді вуглеводневої сировини - 5%, податку на видобуток окремих видів корисних копалин - 60%, зараховуються до бюджетів суб'єктів РФ;
податку на прибуток організацій при виконанні угод про розподіл продукції - 80%, що зараховується до бюджетів суб'єктів РФ;
платежів за видобуток корисних копалин у вигляді уг-леводородного сировини при виконанні угод про розподіл продукції - 5%, що зараховуються до бюджетів суб'єктів РФ;
збору за користування об'єктами водних біоресурсів, крім внутрішніх водних об'єктів, - 30%, що зараховується до бюджетів суб'єктів РФ;
частини прибутку унітарних підприємств, яку розподіляє Уряд РФ між федеральним бюджетом і бюджетами РФ;
плати за негативний вплив об'єктів на навколишнє середовище - по 40% до бюджетів суб'єктів РФ і місцеві бюджети (в бюджети Москви і Санкт-Петербурга - по 80%);
податку на дохід фізичних осіб - 70% зараховується до бюджетів суб'єктів РФ, 20% - до бюджетів муніципальних утворень і 10% - до бюджетів селищних утворень;
єдиного сільськогосподарського податку - 30% зараховується до бюджетів суб'єктів РФ, 60% - до бюджетів му-муніципальних утворень.
Регулювання бюджетів суб'єктів РФ і муніципальних утворень здійснюється за допомогою розподілу трансфертів, надання дотацій, субвенцій і позик на безоплатній основі, виділення субвенцій на виконання спільних програм, надання бюджетних кредитів та бюджетних позичок для вирішення завдань регіональними та муніципальними органами влади на поворотній основі.
Регулювання регіональних і місцевих бюджетів за рахунок дотацій, трансфертів, субсидій, субвенцій, кредитів і позик здійснюється за рахунок фондів, створюваних федеральними органами та органами суб'єктів РФ з коштів своїх бюджетів та інших відрахувань і надходжень. Зокрема, в РФ з цією метою створені і постійно діють фонди: федеральний фонд фінансової підтримки регіонів, фонд регіонального розвитку, фонд розвитку регіональних фінансів, фонд субсидій, фонд фінансової підтримки муніципальних утворень (формування і призначення фондів розглядається в розд. III).
Віялова модель регулювання бюджетів має свої по-ложітельние і негативні сторони, відмічені раніше в даному розділі.
Найбільш простою, зрозумілою, доступною і ефективною була б веерно-кільцева модель формування бюджетів та перерозподілу бюджетних ресурсів між ланками бюджетної системи. Суть веерно-кільцевої моделі полягає в наступному.
Соціально-економічний розвиток адміністративно-територіальних утворень має здійснюватися на основі планів соціально-економічного розвитку суб'єкта РФ і місцевого самоврядування, що розробляються відповідними органами влади за участю вищих органів. Плани соціально-економічного розвитку територіальних утворень узгоджуються органами влади вищестоящої інстанції у разі фінансування проектів цієї інстанцією. Фінансування програм соціально-економічного розвитку територій може здійснюватися за схемою:
розвиток регіонів за рахунок коштів федерального бюджету РФ;
розвиток муніципальних утворень за рахунок коштів, запитуваних суб'єктом РФ у федерального бюджету;
розвиток регіонів за рахунок коштів, які виділяються з федерального і регіонального бюджетів;
розвиток муніципальних утворень за рахунок коштів, що виділяються з регіонального та місцевого бюджету.
При чіткій схемі планування соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних утворень може бути використана схема цільового виділення фінансів з федерального бюджету на реалізацію найбільш важливих програм.
Вертикально-кільцева модель перерозподілу коштів між бюджетами дозволяє:
одночасно вирівнювати рівні соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних утворень;
спростити систему бюджетного регулювання всіх рівнів бюджетної системи;
встановити дієвий контроль за соціально-економічним розвитком територій на основі єдиної соціально-економічної політики держави;
забезпечити оптимальний перерозподіл бюджетних коштів і виділень необхідно-мінімальних ресур-сов в територіальні бюджети з метою вирішення першочергових соціально-економічних програм;
виключити зустрічні і паралельні потоки руху фінансових ресурсів у бюджетному процесі;
забезпечити зацікавленість і підвищення ролі і відповідальності всіх органів за формування доходної частини бюджетів, за витрачання бюджетних коштів та результати соціально-економічного розвитку своїх територій;
спростити бюджетну класифікацію (за статтями доходів і витрат) бюджетів усіх рівнів бюджетної системи;
спростити бюджетний процес (бюджетне планування) на всіх рівнях бюджетної системи;
реалізувати в практику бюджетів та бюджетної системи принципи бюджетности та системності, що зробить бюджетну систему ефективною з точки зору формування бюджетів, розподілу бюджетних коштів за статтями бюджетної класифікації і простий за методами бюджетного регулювання фінансових ресурсів між ланками бюджетної системи.