Причини корупції
Головна їх ідея полягала в тому, що корупція з'являється і зростає, якщо існує рента, пов'язана з державним регулюванням різних сфер еко-номічного життя (введенням експортно-імпортних обмежень, наданням субсидій і податкових пільг підприємствам або галузям, наявністю контролю над цінами, політикою множинних валютних курсів і т. д.). При цьому на корупцію сильніше націлені ті чиновники, які отримують низьку зарплату. Пізніше емпіричні дослідження підтвердили, що масштаби корупції знижуються, якщо в країні мало зовнішньоторговельних обмежень, якщо промислова політика будується на принципах рівних можливостей для всіх підприємств і галузей, а також якщо зарплата чиновників вище, ніж у працівників приватного сектора тієї ж кваліфікації.
У сучасній економічній науці прийнято відзначати множинність причин корупції, виділяючи еко-номічного, інституційні та соціально-культурні фактори.
Економічні причини корупції - це, насамперед, низькі заробітні плати державних службовців, а також їх високі повноваження впливати на діяльність фірм і громадян. Корупція розквітає всюди, де у чиновників є широкі повноваження розпоряджатися якими-небудь дефіцитними благами. Особливо це помітно в розвиваються і в перехідних країнах, але виявляється і в розвинених країнах. Наприклад, в США відзначено багато проявів корупції при реалізації програми пільгового надання житла нужденним сім'ям.
Інституціональними причинами корупції вважаються високий рівень закритості в роботі державних відомств, громіздка система звітності, відсутність прозорості в системі законотворчості, слабка кадрова політика держави, яка припускає поширення синекур і можливості просування по службі незалежно від дійсних результатів роботи службовців.
Соціально-культурними причинами корупції є деморалізація суспільства, недостатня інфор-мованість і організованість громадян, громадська пасивність стосовно свавілля «можновладців».
У тих країнах, де діють всі три групи факто-рів (це, перш за все, розвиваються і постсоціалі-стические країни), корупція найбільш висока. Навпаки, в країнах західноєвропейської цивілізації ці фактори виражені набагато слабкіше, тому й корупція там більш помірна.
Для пояснення причин і сутності корупційних відносин економісти зазвичай використовують модель «поручитель (принципал) - виконавець (агент) - опікуваний (клієнт)» (рис. 6-1).
Рис.6-1. Модель корупції «принципал-агент-клієнт
У цій моделі центральний уряд діє як принципал (П): воно встановлює правила і призначає агентам (А), чиновникам середньої та нижчої ланки, конкретні завдання. Чиновники виступають при цьому як посередники між центральним урядом і клієнтами (К), окремими громадянами або фірмами. В обмін на оплату податків агент від імені принципала надає клієнтам різні послуги (ліцензує діяльність фірм, видає громадянам соціальні допомоги, здійснює найм працівників на державну службу і т. д.). Наприклад, в рамках податкової служби принципалом виступає держава в особі керівника податкової служби, агенти - це збирачі податків, а в якості клієнтів виступають усі платники податків. В обмін на виплату податків платники податків отримують можливість легально функціонувати, інакше їх чекають штрафи та інші покарання.
Якість системи регулювання залежить від того, чи виникають у цій системі конфлікти інтересів між принципалом і агентом. Уряд в принципі не має ні часу, ні можливостей особисто обслуговувати кожного клієнта, тому воно делегує повноваження з їх обслуговування чиновникам, наказавши їм певні правила. Чиновники-агенти, знаючи своїх клієнтів краще, ніж уряд-принципал, можуть більш ефективно працювати з ними. Але принципалу важко контролювати, як численні посередники-агенти виконують приписану роботу, тим більше що чиновники можуть свідомо приховувати інформацію про істинні результати своєї діяльності. Оскільки чесність чиновника-агента не може бути Повністю контрольована, то агент сам вирішує, чи бути йому «чесним». Рішення чиновника залежить від очікуваних винагород за сумлінну роботу та очікуваних покарань за зловживання. Наприклад, в російській податковій системі оплата податкового службовця майже не залежить від кількості внесених до бюджету коштів за рахунок виявлених ним укриваних податків. Це призводить до того, що часто складальник податку виявляється сильнішим зацікавлений в отриманні хабарів, ніж у чесній службі.
Нелегальне винагороду чиновнику-агенту від його клієнтів може даватися з різних мотивів. Грома-данин або фірма можуть дати хабар, щоб чиновник дав їм належні послуги більш швидко, «позачергово» (прискорювальна хабар). Частіше, однак, чиновників підг-пают, щоб вони надавали своїм клієнтам перед-бачуваних державою послуг більше, а забирали податків менше, ніж належить за законом (що гальмує хабар). Буває й так, що чиновник має широкі можливості для причіпок за надуманими приводами; тоді хабарі дають, щоб чиновник не скористався своїми можливостями проявити самодурство (хабар «за добре ставлення»).
Для запобігання корупції найбільш відповідальним службовцям намагаються призначати дуже високу платню і одночасно посилюють заходи покарання за порушення ними службового обов'язку. Однак багато дослідників зазначають, що в багатьох випадках державне платню не може конкурувати з фінансовими можливостями потенційних хабародавців (якщо ними є великі легальні бізнесмени або боси мафії). Гідна зарплата агента є необхідним, але аж ніяк не достатньою умовою для запобігання корупції. Тому держава-принципал доповнює (або навіть замінює) високі заохочення на «відозви до чесного поведінки». Це означає, що уряд намагається створити психологічні бар'єри проти своєкористя агентів, наприклад, підвищуючи моральний рівень громадян через механізм навчання та ідеологічної пропаганди. Крім того, уряд-принципал заохочує прямі зв'язки з клієнтами (прийом скарг від населення), які служать додатковим і дуже важливим інструментом контролю над діями чиновників-агентів.
Таким чином, від зарплати агентів і від широти їх повноважень залежать взаємини «агент-клієнт»
а від ступеня контролю принципала над агентами та впливу клієнтів на принципала - взаємовідносини «принципал-агент». Моральні норми впливають в цій системі на всі види відносин, визначаючи міру допус-тімості відступів від вимог закону.
Гранично лаконічне визначення основних при-чин корупції деякі зарубіжні економісти ви-ражают наступною формулою:
Це означає, що можливості корупції прямо за-висять від монополії держави на виконання деяких видів діяльності (наприклад, проводити закупівлі зброї) і від безконтрольності діяльності чиновників, а також назад залежать від ймовірності та тяжкості покарань за зловживання.
Вимірювання корупції
Масштаби корупції визначити досить важко. Це пов'язано, насамперед, з тим, що вона (як і інші види тіньової економічної діяльності) у принципі вкрита від офіційного статистичного обліку. Оскільки у державних чиновників більше можливостей приховати свої правопорушення, ніж у пересічних громадян, то корупція відображена в кримінальній статистиці слабкіше багатьох інших видів злочинів. Крім того, багато видів корупції навіть не пов'язані прямо з виплатою грошових винагород, а тому не можуть отримати вартісну оцінку.
В даний час найбільшим авторитетом користується індекс сприйняття корупції (Corruption Perceptions Index - CPI), який розраховується міжнародною організацією Transparency International (у буквальному перекладі - «Міжнародна прозорість»). Ця некомерційна неурядова організація з вивчення корупції й боротьбі з нею інтегрує дані наукових досліджень, що проводяться по різних країнах окремими економістами та організаціями за три роки, що передують розрахунку зведеного індексу. Ці дослідження порівнюють даються бізнесменами і аналітиками суб'єктивні оцінки ступеня корумпованості різних країн. У процесі узагальнення даних окремих досліджень кожна країна отримує оцінку за 10-бальною шкалою, де 10 балів означають відсутність корупції (найбільш високу «прозорість» економіки), а 0 балів - найвищу ступінь корупції (мінімальну «прозорість»).
Індекси сприйняття корупції стали розраховуватися з 1995 р. База використовуваних Transparency International даних постійно зростає: якщо в 1995 р. CPI був розрахований для 41 країни світу, то в 2003 р. - вже для 133. Індекс сприйняття корупції у 2003 р. узагальнював результати 17 досліджень громадської думки, проведених 13 незалежними організаціями, причому в підсумковий список включили тільки ті країни, які були охоплені як мінімум трьома дослідженнями.
Дослідження Transparency International показують сильну диференціацію країн світу за ступенем розвитку корупції (табл. 6-2).
Таблиця 6-2
Індекси сприйняття корупції для деяких країн світу
Цілком закономірно, що бідність і корупція «йдуть рука об руку »: найбільш висококоррумпірован-ні країни - це, перш за все, країни, що розвиваються з низьким рівнем життя. Постсоціалістичні країни мають дещо кращі оцінки, але і тут корупція досить висока. Однак багатство саме по собі не гарантує свободи від корупції. Німеччина і США мають приблизно той же бал, що і набагато бідніша Ірландія; Франція виявилася гірше Чилі, Італія - гірше Ботсвани.
Диференціація всередині груп країн з приблизно однаковим рівнем життя сильно залежить від націо-нальної господарської культури і від політики прави-тва. Так, для країн з конфуціанської культурою (Китай, Японія, Сінгапур, Тайвань), де з глибокої давнини чесний і мудрий чиновник вважався культовою фігурою, індекси корупції помітно нижче, ніж, наприклад, у країнах Південної Азії (Індія, Пакистан, Бангладеш), в яких немає традиції поваги управлен-чеського праці.
Таблиця 6-3
Індекси хабародавців для деяких країн світу
В цілому можна, таким чином, відзначити дві універсального закономірності :
корупція зазвичай вище в бідних країнах, але нижче в багатьох;
корупція в цілому нижче в країнах західноєвропейської-пейських цивілізації і вище в периферійних країнах.
Порівняння індексів сприйняття корупції за раз-ні роки показує, що багато країн за відносно короткий проміжок часу серйозно міняють сте-
пень корумпованості. Наприклад, в таких країнах, як Італія та Іспанія, ситуація помітно погіршилася, а в Аргентині та Ірландії поліпшилася. Втім, робити міжчасового порівняння індексів CPI треба дуже обережно, оскільки зміни бальних оцінок країни можуть бути результатом не тільки про зміни у сприйнятті корупції, а й змінених вибірок і методології проведення опитувань.
Якщо індекс CPI показує схильність чиновників різних країн брати хабарі, то для оцінки схильності підприємців різних країн давати хабарі Transparency International використовує інший індекс - індекс хабародавців (Bribe Payers Index - У PI). Аналогічно індексу CPI, схильність компаній країн-експортерів давати хабарі оцінювали за 10-бальною шкалою, де чим нижче бал, тим вище готовність підкуповувати. Зібрані дані показують (табл. 6-3), що люди багатьох славляться своєю корупцією периферійних країн (наприклад, Росії, Китаю) охоче готові не тільки брати, але й давати хабарі за кордоном. Що ж до фірм з розвинених країн, то їх схильність вдаватися до підкупу виявилася досить помірною. Характерно, що Швеція опинилася серед найбільш «чистих» і за індексом CPI, і за індексом BPI.
Крім індексів CPI і BPI для порівняльної оцінки розвитку корупції в різних країнах використовують і інші показники, наприклад, барометр світової корупції (Global Corruption Barometer), індекс економічної свободи (Index of Economic Freedom), індекс непрозорості (Opacity Index) та ін
Вплив корупції на суспільний розвиток
Корупція сильно і, як правило, негативно впливає на економічний і соціальний розвиток будь-якої країни.
Економічний шкода від корупції пов'язаний, насамперед, з тим, що корупція є перешкодою для реалізації макроекономічної політики держави.
В результаті корупції нижчих і середніх ланок системи управління центральний уряд перестає отримувати достовірну інформацію про реальний стан справ в економіці країни і не може домогтися реалізації намічених цілей.
Корупція серйозно спотворює самі мотиви державних рішень. Корумповані політики та чиновники в більшій мірі схильні направляти державні ресурси в такі сфери діяльності, де неможливий строгий контроль і де вище можливість вимагати хабарі. Вони скоріше схильні фінансувати виробництво, наприклад, бойових літаків і інші великі інвестиційні проекти, ніж видання шкільних підручників та підвищення зарплати вчителів. Відомий анекдотичний приклад, коли в 1975 р. в Нігерії щедро підкуплених уряд зробив за кордоном замовлення на настільки гігантську кількість цементу, яке перевершувало можливості його виробництва у всіх країнах Західної Європи і в СРСР разом узятих. Порівняльні міждержавні дослідження підтверджують, що корупція сильно деформує структуру державних витрат: корумповані уряду виділяють кошти на освіту та охорону здоров'я набагато менше, ніж некоррумпіро-ванні.
Головним негативним проявом економічного впливу корупції є збільшення витрат для підприємців (особливо, для дрібних фірм, більш беззахисних перед вимагачами). Так, труднощі розвитку бізнесу в постсоціалістичних країнах пов'язані багато в чому саме з тим, що чиновники змушують підприємців часто давати хабарі, які перетворюються на свого роду додаткове оподаткування (табл. 6-4). Навіть якщо підприємець чесний і не дає хабарів, він несе шкоди від корупції, оскільки змушений витрачати багато часу на спілкування з нарочито прискіпливими держчиновниками.
Таблиця 6-4
Частина II. «Друга» («білокомірцева») тіньова економіка 75
Частота і розміри вимагання хабарів у постсоціалістичних країнах наприкінці 1990-х рр.. (Згідно з дослідженнями Європейського банку реконструкції та розвитку і Світового банку)
Нарешті, корупція і бюрократична тяганина при оформленні ділових документів гальмують інвестиції (особливо, закордонні) і, в кінцевому рахунку, економічне зростання. Наприклад, розроблена в 1990-і рр.. американським економістом Паоло Мауро модель дозволила йому зробити Можливий висновок про те, що зростання розраховується «індексу ефективності бюрократії» на 2,4 бала знижує темп економічного зростання країни приблизно на 0,5%. За розрахунками іншого американського економіста, Шан-Чин Вая, збільшення індексу корупції на один бал (при десятибальною шкалою) супроводжується падінням на 0,9% прямих іноземних інвестицій. Втім, при огляді індексів корупції вже згадувалося, що чіткої негативної кореляції між рівнем корупції та рівнем економічного розвитку все ж немає, цей зв'язок помітна лише як загальна закономірність, з якої є багато винятків.
Корумповані режими ніколи не користуються «любов'ю» громадян, а тому вони політично нестійкі. Легкість повалення в 1991 р. радянського ладу була обумовлена багато в чому тим фактом, що радянська номенклатура мала репутацію наскрізь корумпованого спільноти, що користується з боку пересічних громадян СРСР заслуженим презирством. Оскільки, однак, в пострадянській Росії радянський рівень корупції був багато разів перевершений, це призвело до низького авторитету режиму Б. М. Єльцина в очах більшості росіян.
Учасниками дискусій про корупцію висувалося, втім, думка, що корупція має не тільки негативні, але й позитивні наслідки. Так, в перші роки після розпаду СРСР існувала думка, що якщо дозволяти чиновникам брати хабарі, то вони працюють більш інтенсивно, а корупція допомагає підприємцям обходити бюрократичні рогатки.
Концепція благотворності корупції не враховує, однак, дуже високий ступінь відсутності контролю, яку політики і чиновники-бюрократи набувають у корумпованих суспільствах. Вони можуть на свій розсуд створювати й інтерпретувати інструкції. У такому випадку замість стимулу для більш ефективної діяльності, корупція стає, навпаки, стимулом для появи надмірної кількості інструкцій. Інакше кажучи, взяткополучатели навмисно створюють все нові і нові бар'єри, щоб потім за додаткову плату «допомагати» їх долати.
«Апологети» корупції також доводять, ніби хабарництво може скорочувати час, необхідний на збір і обробку бюрократичних документів. Але хабарі не обов'язково прискорюють швидкість канцелярської роботи. Відомо, наприклад, що в Індії держслужбовці високого рангу беруть хабарі наступним чином: вони не обіцяють хабародавцю більш прискорену обробку його документів, але пропонують уповільнити процес оформлення документів для конкуруючих компаній.
Аргумент, ніби корупція є стимулом для розвитку економіки, особливо небезпечний тим, що руйнує законність і правопорядок. Деякі вітчизняні кримінологи стверджують, що на початку 1990-х рр.. в пострадянській Росії «з кращих спонукань» нака зания за службові зловживання виявилися факти-но тимчасово скасованими, і це призвело до зростання бюрократичного вимагання, посилить еко-номический кризу.
Корупція в Росії
Для вітчизняної історії, як і для історії інших відстаючих у розвитку країн, характерна висока зараженість державного апарату корупційних-ними відносинами.
Повальні хабарництво і злодійкувато чиновників вперше були усвідомлені як перешкода розвитку країни ще за часів Петра I. Відомий історичний анекдот: імператор вирішив зопалу видати указ, згідно з яким слід вішати будь-якого чиновника, який вкрав суму, рівну ціні мотузки; проте його сподвижники в один голос заявили, що в такому випадку государ залишиться без підданих. Характерно, що очолив за особистою вказівкою імператора боротьбу з казнокрадством та хабарництвом обер-фіскал Нестеров сам зрештою був страчений за хабарі. Змішання державної скарбниці з особистим гаманцем залишалося типовим не тільки в XVIII, але верб XIX в. Сюжет «Ре-візору» Н. В. Гоголя заснований саме на тому, що в ні-колаевской Росії чиновники майже всіх рангів систе-автоматично зловживали своїм становищем і посто-янно перебували в страху перед викриттям. Лише після Великих реформ 1860-х рр.. рівень корумпує-ванности російського чиновництва почав знижуватися, хоча і залишався все ж вище «середньоєвропейського» рівня.
У Радянському Союзі ставлення до корупції було подвійним. З одного боку, зловживання службовим становищем розглядалося як одне з най-більш важких порушень, оскільки воно підривало авторитет радянської влади в очах громадян. З іншого боку, державні керуючі дуже швидко сформувалися в СРСР у своєрідний клас-дер-дарства, що протистоїть «простим людям» і непод-владний їх контролю. Тому, з одного боку, в радянському законодавстві передбачалися набагато жорстокіші, ніж в інших країнах, покарання взя-рел - аж до смертної кари. З іншого ж боку, представники номенклатури були фактично непідсудні і не дуже боялися покарань. У 1970-і рр.. корупція стала набувати системного, інституційний характер. Посади, що дають ши-рокий простір для зловживань, стали подекуди бук-вально продаватися. У крах радянського режиму велику роль зіграв саме шок від виявлених наприкінці 1980-х рр.. зловживань на найвищому рівні («рашідовское справа», «справа Чурбанова»).
Хоча радикальні ліберали на чолі з Б. М. Єльциним йшли до влади під гаслами боротьби зі зловживаннями, проте самі вони, опинившись у владі, помітно «перекрили» досягнення своїх попередників. Здивовані іноземці навіть заявляли, ніби в Росії 1990-х рр.. «Більшість державних службовців попросту не здогадуються, що особисте збагачення на службі є криміналом». Для подібних оцінок малося багато підстав. Справа в тому, що доходи держчиновників залишалися досить скромними, але при цьому без їх благовоління займатися бізнесом було практично неможливим. Особливо багаті можливості для зловживань виникли під час проведення приватизації, коли її організатори могли буквально «призначати в мільйонери» вподобаних їм людей.
Найбільш негативною рисою пострадянської корруп-ції дослідники вважають не стільки високу інтенсивність вимагання, скільки його децентралізований характер. Якщо, наприклад, у Китаї чи в Індонезії підприємцю достатньо «підмазати» кількох високопоставлених адміністраторів, то в Росії доводиться платити побори в кишеню не тільки їм, але і масі «дрібних начальників» (типу са-
тарних і податкових інспекторів). В результаті роз-виток пострадянського бізнесу набуло дуже потворний характер.
Проведене в 2000-2001 рр.. фондом «Інформатика для демократії» дослідження показало, що на хабарі в Росії щорічно витрачають близько 37 млрд доларів (приблизно 34 млрд - хабарі в сфері бізнесу, 3 млрд - побутова корупція), що майже дорівнює доходам держбюджету країни. Хоча ця оцінка одними фахівцями була визнана завищеною, а іншими заниженою, в цілому вона відображає масштаб пострадянської корупції.
На початку 2000-х рр.. Уряд РФ почало демонструвати бажання обмежити корупцію, проте знизити рівень корупції до середньосвітових стандартів вдасться, мабуть, ще не скоро.