| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
ТЕМА 8. ДЕРЖАВНА РЕГІОНАЛЬНА ПОЛІТИКА | ||
|
Сутність і цілі державної регіональної політики. Інструментарій реалізації державної регіональної політики. Проблеми державної регіональної політики в Росії. Для забезпечення макроекономічної рівноваги і стабілізації важливе значення має здійснення державної регіональної політики. Необхідність її проведення пов'язана з тим, що будь-яка країна являє собою сукупність територій, які розрізняються за багатьма показниками. У числі них такі: наявність природних ресурсів (сировинна база і корисні копалини); щільність населення, наявність і якість трудових ресурсів; структура виробництва; стан соціальної сфери; відстань від високорозвинених, промислових і культурних центрів. Різниця це носить як об'єктивний, так і суб'єктивний характер. До об'єктивних можна віднести просторово-територіальну нерівномірність природних ресурсів, життєвих зручностей для людини. Історично кожна країна формувалася шляхом освоєння життєвого простору певною нацією. Розподіл населення по території в чималому ступені було обумовлено неоднаковим розміщенням природних благ (чи то запаси корисних копалин або наявність родючої землі, водних артерій). Важливу роль відіграє суб'єктивний фактор - безпосередня діяльність людини з освоєння заселених територій, увага держави і надання їм допомоги. У зв'язку з тим, що роль окремих невиробничих факторів в економічному розвитку з часом змінюється, передумови до зростання районів не залишаються постійними. Таким чином, на розвиток економіки країни істотно впливає просторова нерівномірність. Вона пов'язана, з одного боку, з вихідним нерівністю в розміщенні виробничих ресурсів по території країни, з іншого - з динамікою ролі окремих факторів в економічному розвитку. Тому в кожній країні можуть існувати регіони багаті природними ресурсами, але з недоліком населення; забезпечені в достатній мірі тим і іншим; є давно освоєні і недавно, або що освоюються; де чисельність населення зростає, а де падає; в одних переважає населення старших вікових груп, а де ця частка падає і т.д. Для згладжування нерівномірності окремих регіонів держава використовує особливий напрямок економічного регулювання - регіональну політику. Державна регіональна політика являє сукупність державних заходів по досягненню певного просторово-виробничого рівноваги національного господарства. При виробленні регіональної політики необхідно мати на увазі ряд концептуальних положень. Повинна забезпечуватися підтримка територій шляхом стимулювання зростання виробничого сектора; цей сектор створює найбільше число нових робочих місць. Держава відповідно допомагає створенню і розширенню виробничих підприємств, а при необхідності - їх переорієнтації та раціоналізації. Наступним критерієм, з якого виходять при розробці регіональної політики, є ступінь вирівнювання економічного зростання по регіонах. Вважається, що раціональний підхід виражається в згладжуванні відмінності територіальних рівнів продуктивності праці. Якщо останнє існує тривалий час, створюються перешкоди для ефективного розподілу ресурсів у національній економіці, стримується її розвиток. Регіональна політика має базуватися на законодавчо-правові основи і відповідати соціальним вимогам суспільства, а також економічної безпеки і стабільності. Регіони повинні мати певну економічну цілісність і самозабезпеченість. Державну регіональну політику не слід змішувати з регіональною політикою на місцях. Регіональна політика, запланована і проведена самими регіонами - це те, що повинно робитися і робиться для узгодженого і взаємозбалансованими розвитку всіх елементів регіону та з урахуванням місцевих умов. Державна ж регіональна політика покликана забезпечити дієздатність регіональної політики на місцях. Її завданнями є визначення загальних умов їх діяльності, узгодження пропорцій загальнонаціонального та регіонального розвитку. Тим самим державна регіональна політика реалізує інтереси держави відносно регіонів і внутрішні інтереси самих регіонів. Інструментами державного регулювання виступають: державне регулювання доходів регіональних бюджетів і "політика вирівнювання". У системі державного регулювання регіональної економіки певну задающую роль відіграє державне регулювання регіональних доходів. Мета цього інструменту полягає у вирішенні проблеми розділення зібраних податків і забезпечення регіонів однаковими ресурсами. Світова практика знає три підходи у вирішенні цієї проблеми. Суть першого полягає в тому, що кожен рівень влади в державі отримує повне право і несе всю відповідальність за встановлення та збір своїх власних податків. Тим самим з'являється кілька незалежних рівнів податків, наприклад федеральні, суб'єктів федерації, місцеві. Підприємства і організації при цьому повинні платити в кожен бюджет в принципі тільки призначені для цього бюджету види податків. Самостійно вводяться кожним рівнем влади податки при такому підході стягуються тільки в межах відповідної території і повинні надходити до бюджету даного рівня цілком. За такою системою збираються податки в Швейцарії, частково в Росії. І, нарешті, третій підхід передбачає використання механізму нормативного поділу між бюджетами різних рівнів доходів від конкретних видів податків, що стягуються за єдиною ставкою на всій території країни. У цьому випадку до бюджету даного рівня влади підлягає зарахуванню законодавчо встановлена частка тієї суми конкретного податку, яка повинна бути зібрана на відповідній території, виходячи із загальної для всіх платників цього податку в державі ставки. Така система існує в Німеччині. Прибутковий податок, наприклад, законодавчо ділиться між федерацією, землями і громадами в пропорції 42,5; 42,5; 15%; корпоративний податок розподіляється між федерацією і землями в пропорції «п'ятдесят на п'ятдесят". Реальні бюджетні системи держав зі складним територіальним устроєм, як правило, будуються шляхом комбінування всіх трьох зазначених підходів, що дозволяє забезпечити стійкість і надійність цих систем, досягти прийнятного компромісу численних і суперечливих інтересів країни в цілому і складових її різних регіонів. Одночасно з регулюванням регіональних бюджетів, за рахунок яких здійснюється соціально-економічний розвиток територій в державній регіональній політиці, використовується такий інструмент, як "політика вирівнювання". Це державно-необхідна політика особливого перерозподілу бюджетно-податкових потоків з метою підтримки окремих регіонів. При проведенні політики вирівнювання, по-перше, визначаються межі регіону вимагає підтримки. Враховуються такі показники, як рівень розвитку виробництва, розміри доходів, одержуваних населенням, щільність населення, масштаби безробіття. По-друге, виробляється концепція спеціалізації даного регіону (орієнтація на промисловість, сферу послуг, відпочинку і т. д.). Підстави для підтримки різноманітні: нерівномірність розвитку, економічні катастрофи, економічні депресії, необхідність компенсації несприятливих кліматичних умов або географічного положення. У будь-якому випадку ці підстави повинні бути об'єктивно зумовленими, а відповідна підтримка має цільовий адресний характер. Дане положення є загальним для всіх країн, проте конкретна політика вирівнювання має специфічні риси кожної країни. "Політика вирівнювання", так само як і бюджетно-податкові відносини, не регламентована в конституції США. Більш того, згідно з розділом 8, стаття 1, Конгрес має право призначати витрати тільки на "загальне благоденство США". Це перешкоджає прямому перерасрпеделенію коштів окремим штатам (якщо, зрозуміло, не буде аргументовано доведено, що такий перерозподіл служить "загального благоденства"). Тому задіяння політики вирівнювання "пов'язане" в США з серйозними юридичними складнощами і тривалим узгодженням в кожному конкретному випадку перерозподілу коштів. В цілому субсидії з федерального бюджету покривають 20 - 30% витрат штатів і використовуються в першу чергу на цілі підвищення добробуту, освіти, будівництво шосейних доріг. У Німеччині "політика вирівнювання" виходить з норми середньодушових податкових надходжень до бюджетів земель. Землі, у яких дохід вище цієї норми, перераховують певні суми землям з доходами нижче норми. Дане перерозподіл здійснюється безпосередньо між землями, минаючи федеральний бюджет. Якщо цього вирівнювання недостатньо, використовуються федеральні субсидії. В Австралії велика частина податків (80% всіх податкових доходів країни) надходить у федеральний бюджет. При таких обсягах централізуемих податкових надходжень штатам не вистачає власних доходів для фінансування закріплених за ними витрат. Тому федеральна влада широко застосовують систему субсидій штатам зі свого бюджету, одночасно здійснюючи "політику вирівнювання". Розмір субсидій визначається на основі жорсткого федерального контролю за витратами штатів. Тільки після визнання їх витратних вимог обгрунтованими приймається рішення про виділення субсидій, розмір яких визначається різницею між визнаними обгрунтованими витратами і очікуваними доходами. При зростанні доходів розмір субсидій коригується. У Швейцарії довгий час політика вирівнювання практично не проводилася в силу особливостей податкової системи вузькості, податкової бази федерального рівня (головним чином мита і деякі види акцизів). Практично всі види податків збирають кантони, які і несуть всю відповідальність за проведення внутрішньої політики. Вирівнювання здійснювалося стихійно переважно за рахунок міграції населення з бідних районів в багаті. В останні роки з'явилася практика вирівнювання шляхом надання субсидій з федерального бюджету. Розвиток інтеграційних процесів в Європі призвело до того, що в рамках європейського економічного співтовариства в останні роки неухильно зростає роль регіональної політики. Десятиліття тому її вважали допоміжним напрямком діяльності ЄС, необхідним лише для досягнення прогресу в стратегічно важливих областях. До кінця 80-х років вона набула серйозного самостійне значення. Тепер же у зв'язку з набранням чинності Маастрихтського договору про створення Європейського союзу істотно розширилися не тільки можливості проведення регіональної політики ЄС, а й зросла роль окремих регіонів країн-членів союзу в рамках інтеграційного процесу. Регіональна політика в рамках ЄС реалізується виходячи з принципів: субсидії структурного характеру носять взаємодоповнюючий характер, тобто інститути ЄС можуть надавати ресурси тільки в якості додаткового джерела при реалізації національних програм і не мають права визначати об'єкти свого втручання виключно з власної ініціативи; узгодження регіональної політики ЄС з макроекономічної та соціальною політикою кожної з країн-членів угруповання. Надаючи фінансову підтримку національним програмам регіонального розвитку, органи ЄС повинні стежити, щоб інтеграційні пріоритети не суперечили завданням економічної політики даної країни, а кошти, що виділяються з бюджету ЄС, не розтрачувалися даремно через неузгоджених дій національних і місцевих органів влади; пряму взаємодію між державами Європейського союзу при реа-лізації ними національної регіональної політики. Йдеться, зокрема, йде про обмін інформацією між відповідними урядами з метою забезпе-чити чіткість цілей і методів реалізації національних програм, минаючи наднаціональні інститути; та деякі інші. Регіональна політика Росії має багато складнощів. Вони обумовлені як економічними, так і політичними факторами. З отриманням регіонами більших прав і свободи дій неминуче виникають суперечності як між інтересами федерації і регіонів, так і між інтересами територій. Тому потрібна вельми зважена державна політика. У програмі уряду "Реформи і розвиток російської економіки в 1995-1997 роках" визначено, що основна частина заходів уряду, які мають вплив на регіональний розвиток, здійснюватиметься в рамках загальної макроекономічної, зовнішньоекономічної, соціальної політики, проведення інституційних перетворень. При їх розробці та здійсненні повинні враховуватися інтеграційний ефект і відповідність інтересам комплексного соціально-економічного розвитку територій РФ. Так, при проведенні конкурсів інвестиційних проектів з пайовою (до 20%) участю держави важливо враховувати їх вплив на соціально-економічну ситуацію в конкретних регіонах (створення робочих місць, розвиток соціальної сфери та ін.) Для успішної реалізації державної регіональної економічної політики необхідне створення системи правових та організаційно-економічних норм, вдосконалення механізмів державного регулювання регіонального розвитку. Принципово новим моментом у розвитку механізму надання державної допомоги суб'єктам Російської Федерації стало створення в 1994 р. цільового фонду фінансової підтримки регіонів, кошти якого передбачається витрачати відповідно з єдиними правилами. З цього фонду передбачається фінансова допомога (трансферт) тим регіонам, у яких душовою бюджетний дохід виявляється нижче середньодушового доходу по бюджетах всіх регіонів Росії. Таким регіонах за пропозицією Міністерства фінансів РФ встановлюється статус "регіону, потребує підтримки". Поряд з цим вводиться статус регіону, особливо потребує підтримки ". До подібних регіонів належать ті, у яких і після трансфертів не опиниться достатньо душового бюджетного доходу на рівні середньодушового бюджетного доходу по регіонах Росії. При проведенні регіональної політики всі країни стикаються з типовими проблемами. По-перше, політика вирівнювання регіональних можливостей ніколи не може призвести до повного збігу економічних і соціальних умов. Держава прагне забезпечити відносне, а не абсолютне рівність. По-друге, регіональна політика має складну взаємозв'язок зі структурною політикою. Вони можуть доповнювати один одного, а можуть знаходитися і в протистоянні. Якщо взяти різнобічно розвинені регіони, з багатогалузевим виробництвом, поліпшення структури економіки буде сприяти його розвитку. Але деякі території мають історично сформований монопроізводственний профіль. В умовах науково-технічного прогресу і розшарування промисловості на дві умовні групи (передові і стагні-рующие галузі) заходи уряду з підтримки передових галузей призводять до того, що в регіонах, насичених новими галузями, посилюється загальний імпульс розвитку. У регіонах же з переважно старими галузями, які переживають труднощі, відчувається загальний спад, скорочення зайнятості, посилення соціальних проблем. Тому регіональна політика повинна бути досить виваженою і науково обгрунтованою. | ||
| « Попередня | Наступна » | |
|
| ||